Там, где царит сила, разум молчит.

Гуахардо Фахадо

Важными функциями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации являются лоббирование пот­ребностей различных социальных групп (в целях снятия соци­альной напряженности) и контроль над исполнительной влас­тью. По результатам выборов в Государственную Думу четвер­того созыва можно констатировать, что в данном аспекте этот орган себя полностью дискредитировал. За небольшую историю российского парламентаризма нижняя палата так и не смогла избавиться от налета маргинальности, переходя из одної! край­ности в другую.

Первые годы формирования института представительства, когда исполнительная власть была слаба, ознаменовались ее

резким противостоянием сначала с Верховным Советом, а по­том с Государственной Думой первого и второго созывов. От­сутствие нормальных взаимоотношений, постоянная конф­ронтация на фоне резкого изменения экономического устрой­ства общества сделали невозможным проведение нормальной взвешенной внутренней и внешней политики. Данная ситуация привела к резкой активизации лоббистов различных групп. Именно в это время было сделано большинство состояний, причем не за счет каких-то выдающихся предпринимательских способностей, а путем умелого лоббирования своих интере­сов. Одновременно принимались основные политические за­коны, политическое устройство новой России активно обсуж­далось с привлечением разнообразных общественных групп. Исполнительная власть имела жестких оппозиционеров в лице Государственной Думы, крупного бизнеса и независи­мых СМИ.

Начиная с 1999 года ситуация меняется. Усиление исполни­тельной власти и приход новой питерской команды привели к созданию большой и практически полностью контролируемой пропрезидентской группы в стенах нижней палаты парламента. На политическом законотворчестве можно было поставить жир­ный крест, все поправки, принятые в это время (к законам о партиях, о профсоюзах) были направлены на усиление админис­тративного контроля. Все эти изменения проходили на фоне отстранения частного капитала от финансирования крупных федеральных средств массовой информации (Гусинский — НТВ, Березовский — ОРТ, ТВ-6, Чубайс — ТВС), укрепления верти­кали власти в регионах, введения новых правил представитель­ства в Совете Федерации.

Выборы 2003 года усилили эту тенденцию, по сути, превра­тив Государственную Думу в некий элемент «показной демок­ратии», лишив российское общество возможности не только контролировать власть, но и отстаивать собственные интересы. По мнению политолога Игоря Бунина, если в Государственной Думе третьего созыва Кремль имел «неустойчивое центристское большинство», то теперь не нужно договариваться ни с либе­ралами, ни с одномандатниками. Первых в Думе просто нет как

организованной силы. Вторые «упакованы» в состав «Единой России», которая в результате получила конституционное боль­шинство[139].

Эти общественно-политические тенденции превратили Россию в страну с классическими формами авторитарного правления, характеризующегося наличием некоторых свобод, существова­нием гражданского общества, которое, однако, не контролирует власть. При этом органы власти очень ревностно относятся к возможности существования других сильных политических ак­торов и подавляют любую оппозицию. Современный российский режим бывший депутат от СПС Константин Ремчуков называет «принципатом Путина» по аналогии с принципатом Августа, когда режим был демократическим по форме, все нужные про­цедуры соблюдались, но на самом деле учитывались только ин­тересы диктатуры[140].

В данных условиях говорить о формировании независимого института цивилизованного лоббизма не приходится. Любое соглашение между двумя сторонами (в нашем случае между обществом и государством) имеет смысл только тогда, когда каждая из них независима и представляет реальную силу. В Рос­сии общество ослаблено, а власть, не имея серьезных контроле­ров в лице представительных органов, крупного бизнеса, обще­ственных организаций, деловых союзов и СМИ, наоборот, слиш­ком сильна. В такой ситуации, исходя из самой логики пороч­ности власти и интересов бюрократического аппарата, принятие объективного закона, регулирующего лоббистскую деятельность, просто невозможно.

Согласна с такой точкой зрения и украинский социолог Евге­ния Борисовна Тихомирова. В своей статье «Лоббизм как специ­фическая форма коммуникаций с общественностью» она пишет: «Для того чтобы лоббизм стал формой цивилизованного согла­сования интересов и установления связей между их носителями и властью, необходимы определенные политические условия. Значение некоторых из них подтверждает практика стран, кото-

рые прошли период нелегального лоббизма и где сегодня он уже превратился в респектабельную и уважаемую профессию. Опыт этих стран свидетельствует, что лоббизм остается незаконным до тех пор, пока в стране существует низкий уровень демокра­тизма, а в государстве — слабый парламент и могущественный президент»[141].

Депутат Государственной Думы первого созыва, автор за­конопроекта о лоббистской деятельности Владимир Лепехин считает принятие закона в сегодняшних условиях даже вред­ным, поскольку такое соглашение будет использоваться как еще одна дубина, под которую Администрация Президента будет подводить неугодных Кремлю представителей бизнес - сообщества[142].

Система лоббирования интересов возвращается к той, кото­рая была распространена до перестройки во времена Верховно­го Совета, когда весь лоббизм был сосредоточен в рамках ад­министративного слоя и осуществлялся посредством «толкаче - ства» и «выбивания». В Верховном Совете все решения прини­мались на уровне Политбюро, а депутаты лишь «штамповали» утверждения. С ужесточением законодательства о выборах, под­нятием проходного барьера для партий до 7%, введением сом­нительной системы электронного подсчета голосов аналогичным стал и процесс «выборов» в представительный орган. Можно с уверенностью сказать, что ни одна сила в современной России не проведет в ближайшем будущем в Государственную Думу организованных представителей, не «посоветовавшись» с Ад­министрацией Президента. Более того, сейчас мы пришли к тому, что любой вопрос, который устраивает Администрацию Президента, не может быть рассмотрен в Государственной Ду­ме. «Ни один наш законопроект не дошел даже до первого чте­ния», — комментирует сложившиеся в Государственной Думе

«правила игры» после шести месяцев ее работы координатор фракции «Родина» Сергей Прогцин[143].

Основные силы, противодействующие принятию закона, рег­ламентирующего лоббистскую деятельность. Причиной затя­гивания принятия закона в прошлом является естественное отсутствие заинтересованности к ограничению теневых про­цессов легитимными рамками среди наиболее значимых групп давления: крупного олигархического бизнеса и представителей высших эшелонов законодательной и исполнительной власти. В результате этого данная тема до недавнего времени носила скорее конъюнктурный характер и представляла интерес лишь для отдельных ученых, немногочисленных политиков, обще­ственных деятелей и бизнесменов. При этом были и остаются очевидные противники урегулирования норм и правил лобби­рования.

Опыт стран с развитой культурой продвижения интересов показывает, что принятие и существование эффективного (а не формального) законодательства, регламентирующего лоббист­скую деятельность, возможно, если присутствуют следующие черты[144]: .

• демократический характер политической системы, полити­ческий и идеологический плюрализм, возможность граждан и организаций получать и распространять информацию;

• наличие реально действующих, относительно независи­мых ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), которые обеспечивают действенный контроль за обеспечением прав и свобод;

• сильный парламент и наличие других органов представи­тельной власти и самоуправления;

• относительно развитое гражданское общество;

• развитая система массовой информации и коммуникации, которая функционирует в условиях гарантированной сво­боды выражения мнений и взглядов.

По мнению Владимира Лепехина, единственная возможность принятия закона о лоббизме была в первой Государственной Думе, поскольку тогда наблюдалось некое национальное и об­щественное согласие[145]. Начиная со второй Государственной Ду­мы ситуация меняется кардинальным образом: на все законо­проекты политического характера в Администрации Президен­та ставился блок. Доходило до того, что блокировались даже демократические законопроекты о шествиях, демонстрациях, запрещении пропаганды фашизма. Некоторые такие законо­проекты даже преодолевали президентское вето, но и тогда не подписывались президентом. Возникала неконституционная коллизия.

Одним из противников законопроекта было Правительство Российской Федерации. По мнению Владимира Лепехина, пра­вительство фактически приватизировано лоббистами[146], боль­шинство ключевых чиновников представляют интересы тех или иных финансово-промышленных групп. «Им было прос­то не нужно, чтобы их кто-то регулировал», — констатирует ученый[147].

Интерес к законопроекту со стороны депутатского корпуса тоже ослабевает. Причины этого определил депутат второго со­зыва Государственной Думы Владимир Семаго. На вопрос кор­респондента «Независимой газеты» о причинах столь резкого неприятия в депутатской среде закона о лоббизме он ответил: «“черное” лоббирование выгоднее. “Белое” лоббирование обязы­вает при получении денег платить налоги... А тут получил “пя­терочку”, пришел домой, что-то отдал жене, что-то оставил себе на мужские развлечения...»[148].

В Государственной Думе четвертого созыва принятие демок­ратического закона, регулирующего лоббистскую деятельность, практически исключено. По мнению Владимира Лепехина, такой закон будет не создавать новые возможности для цивилизован­ного взаимоотношения правящей власти с группами давления, а дополнительно регулировать и контролировать их. «Сделают какой-нибудь орган, который будет выдавать лицензии, лицензии будут выдаваться только своим, ‘хорошим олигархам”, а “плохим олигархам” — не будут. “Плохих олигархов”, которые не инфор­мируют о своих действиях Администрацию Президента, подведут под действие этого закона, инкриминировав им что-то, мол, вот вы незаконной лоббистской деятельностью занимаетесь» — толь­ко в такой форме действие закона может устроить чиновников, заключает ученый[149].

Сторонники закона. Сегодня тема лоббизма в России нахо­дится вне мейнстрима. Единичные сторонники, которые' под­держивают ее сейчас, полностью деморализованы и давно пришли к выводу, что с этим соваться не стоит. «Ты выбива­ешься из общей схемы, тебе больше всех нужно, если уж ты начинаешь говорить о каких-то правилах, значит, ты не хочешь входить в правящий класс и твое место либо в тюрьме, либо вне власти и вне собственности», — констатирует Владимир Лепехин[150].

Действительно, после десятилетия развития демократических институтов, обильной просветительской работы сторонников законопроекта приводимые ниже цитаты чиновников, находя­щихся на самом верху власти, по крайней мере обескураживают. «У России много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, специальная парламентская проблема — узаконивание и регламентация лоббизма», — заявил председатель Совета Феде­раций Сергей Миронов, заметив, правда, попутно, что, на его взгляд, «в самом лоббизме ничего страшного нет»[151].

Начиная с середины 2003 года тема взаимоотношений власти и общества приобрела особый оттенок. Во многом это связано с событиями, произошедшими вокруг компании «ЮКОС», ко­торые некоторыми видными политиками и бизнесменами трак­товались как политически ангажированные. Многие аналитики стали выражать сомнение в правомерности действий властей в решении вопросов, затрагивающих стратегические интересы крупного бизнеса России.

В результате этих событий у некоторых деловых и обществен­ных организаций возник интерес к вопросу определения и инс- титутализации правил взаимоотношения бизнеса и власти через принятие соответствующих законов, которые стали бы реальной гарантией того, что правила, определенные в них, не будут на­рушены при любых кадровых изменениях в политической, бю­рократической и бизнес элитах, при пересмотрах общих концеп­ций развития экономики страны. Однако, несмотря на оптимизм некоторых ученых, дальше «боязливой риторики» дело не пош­ло, и данная тенденция не получила широкого развития.

Однако бывают и исключения. Явный интерес к выработке открытых взаимоотношений с органами государственной власти проявляют некоторые деловые общественные организации, на­пример Ассоциация менеджеров России. С 27 февраля 2004 года в Ассоциации проходят заседания комитета по отношениям с органами власти. В заседании комитета принимают участие пред­ставители ведущих отечественных компаний1. Одним из главных выводов этих заседаний стало понимание, что российские ком­пании все более ощущают необходимость в изменении сущест­вующих правил игры, приходят к осознанию того, что методы взаимодействия бизнеса с органами власти «начала 90-х годов» отживают свое и что им на смену должны прийти и приходят новые цивилизованные формы отношений.

Этот новый взгляд бизнеса на данную проблему, похоже, не разделяют в крупнейшей российской ассоциации предпринима­телей и работодателей — РСПП. Несмотря на активную образо­вательную деятельность некоторых его руководителей, работа по

Стенограмма заседания Ко мит era по отношениям с органами государственной власти Ассоциации менеджеров России (www. amr. ru). 2004. 27 февр.

лоббированию законопроекта, по заявлению члена бюро прав­ления Союза Игоря Юргенса, в стенах РСПП не ведется[152].

Показательным примером отношения профессиональных ассоциаций к данному вопросу являются ответы президента Всероссийского союза страховщиков (ВСС) Александра Коваля, при заметном участии которого российским страховщикам мас­терски удалось пролоббировать принятие закона об обязатель­ном страховании автогражданской ответственности[153]:

Толстых П. Каково Ваше отношение к закону о лоббизме, который есть в большинстве развитых стран мира? Насколько российский парламентаризм, на Ваш взгляд, дозрел до принятия закона, регламентирующего, каким образом общество должно взаимодействовать с властями, которых оно избрало?

Коваль А. Я не уверен, что такой закон нужен. Я не ощущаю никакой необходимость в принятии такого закона.

Толстых TL А почему не нужен, время еще не пришло?

Коваль А. Время, конечно, еще не пришло.

Толстых П. Или ушло?

Коваль А.(смеется...) Наверное, вы задали вопрос и сами на него ответили.

Немногочисленных, открыто выражающих свое мнение, сто­ронников принятия закона, регламентирующего лоббистскую деятельность, можно встретить и в политических кругах. Одним из них является бывший спикер Государственной Думы Геннадий Селезнев, который обозначил эту проблему как одну из перво­очередных в законотворческой деятельности Государственной Думы четвертого созыва[154].

Традиционно за принятие закона, регламентирующего лоб­бистскую деятельность, выступали правые партии «Союз правых

сил» (СПС) и «Яблоко». Депутаты от этих партий всегда охотно обсуждают данную тему, приводят зарубежный опыт. В послед­ние месяцы работы Государственной Думы третьего созыва де­путатами Борисом Надеждиным, Борисом Немцовым и Ириной Хакамадой был внесен в Государственную Думу соответствующий законопроект: «О лоббистской деятельности в федеральных ор­ганах государственной власти». Такие попытки, безусловно, по­хвальны. Однако, по общему мнению экспертов, представителей бизнеса и политики, этот шаг партии можно расценить как од­нозначно популистский. Об этом свидетельствует и содержатель­ная часть законопроекта, и возможно, отчасти то, что все попыт­ки автора проинтервьюировать разработчиков законопроекта по данному вопросу ни к чему не привели.

Еще одним событием, привлекшим внимание к проблемам взаимоотношения общества и государства, стало открытие в мар­те 2004 года в ГУ—ВШЭ кафедры по подготовке специалистов по взаимодействию с органами государственной власти. Возгла­вил ее глава наблюдательного совета ИК «Ренессанс-Капитал» Александр Шохин, а профессорами кафедры стали крупные биз­несмены, чиновники и депутаты: Олег Киселев, Петр Авен, Дмит­рий Зимин, Игорь Юргенс и др. По словам Игоря Юргенса, бу­дущие GR-менеджеры — это специалисты по налаживанию диалога между бизнесом и властью. Идеология их деятельности состоит в том, что власть должна отстаивать интересы бизнеса внутри страны и за рубежом, а бизнес — налаживать и поддер­живать двусторонние конструктивные отношения с властью.

Наличие сторонников регулирования лоббизма в образова­тельной среде, думается, приведет к изменению отношения об­щества и власти к данному вопросу. Однако основной проблемой, с которой может столкнуться кафедра GR ГУ—ВШЭ, — это про­блема трудоустройства выпускников, поскольку связями с пра­вительственными организациями в российских компаниях зани­маются либо сами владельцы, либо приглашенные «звезды», как правило, в лице бывших чиновников. В этом бизнесе нет отра­ботанных схем построения карьеры, классических для «белых воротничков». Отсутствие правовых рамок делает деятельность по связям с правительственными организациями похожей на

теневое предпринимательство — ты сам должен почувствовать спрос, сопоставить возможности, выйти на нужных людей, ка­ким-то образом заинтересовать их. Степень риска также крайне велика. GR — особая область, и уже на стадии отбора кандидатов на обучение надо отдавать себе отчет, что это должны быть лю­ди либо с особыми, зачастую врожденными, навыками или лю­ди, уже имеющие доступ к каналам лоббирования, доставшимся, например, от родителей. Чтобы добиться успеха в данной облас­ти, нужно иметь крепкий хребет. Большое значение играет на­личие харизмы, развитые коммуникативные способности, умение правильно оценивать и сопоставлять интересы.

Однако всех перечисленных выше проявлений явно недоста­точно. В данное время взаимоотношения бизнеса и власти носят скорее теневой характер, что выгодно как наиболее приближен­ным представителям бизнес-сообщества, так и некоторым чи­новникам и депутатам. Как следствие этого, по меткому выра­жению одного из исследователей, закон о лоббистской деятель­ности просто пока не нашлось кому пролоббировать.

2