Одним из важных следствий недостатков публичных консультаций является падение качества данных, используемых при принятии правительственных решений. Несмотря на прозрачность и законы об участии, существующая процедура принятия нормативных ак­тов остается чрезвычайно уязвимой для идеологической ангажиро­ванности и манипуляций. Администрация Буша, отбирая научных консультантов на идеологической основе, закрывая совещатель­ные комитеты и выборочно подправляя отчеты об экологической угрозе и вымирании видов, достигла небывалых высот в практике попрания научной правды в политике, которая началась еще с пре­зидента Никсона19.

Некоторые из этих «научных перегибов» можно списать па ре­зультат неизбежных и, возможно, желательных политических раз­ногласий20. То, как правительство собирает, анализирует и распро­страняет знания, открывает возможности для политических злоу­потреблений и манипуляций. Даже без злого умысла эта практика ограничивает доступ к информации и научным знаниям. В ходе опроса, проведенного профессорами Дж. Б. Рулом и Джеймсом Салзманом в 2006 г., всего 2% юристов, специализирующихся на проблемах окружающей среды, согласились с утверждением, что ведомства уделяют должное внимание противоречиям, тогда как 70% высказались против21. И лишь 6% сказали «да» утверждению, что «агентства применяют адекватный научный анализ данных, которые лежат в основе их окончательных решений», тогда как 56% отрицали такой факт22.

Последствия, кстати, могут оказаться достаточно серьезными. Взять, например, катастрофу «Челлепджера». Комиссия Роджерса, расследовавшая в 1986 г. взрыв космического челнока, возложила вину в том числе и на процедуры принятия решений в NASA, не пред­принявшего никаких мер в связи с предупреждениями инженеров, что и привело к инциденту. Физик Ричард Фейнман резко крити­ковал руководство NASA за обнародование оценки надежности, тысячекратно отличавшейся от данных научного исследования23.

Одно из средств заполнения пропасти между политикой и нау­кой — так называемая коллегиальная оценка. Эксперт Гарвардской школы Кеннеди Шила Джасаиофф пишет, что такие «процедуры оценки должны быть признаны наиболее эффективным методом подтверждения достоверности научных данных в двух различных сферах профессиональной деятельности: обзоре еще неопублико­ванных научных статей и мониторинге заявок агентств, спонсиру­ющих федеральные исследования. Есть подкупающая логика в сил­логизме, связывающем коллегиальную оценку с "хорошей наукой” в регуляционном процессе»24, С помощью коллегиальной оценки исследователи дают возможность другим экспертам изучать, кри­тиковать и улучшать свою работу. Это повышает качество научных исследований и инноваций, позволяя с максимальной эффективно­стью использовать скудные временные ресурсы. В ходе взаимного рецензирования коллеги оценивают работу друг друга и таким образом «удостоверяют корректность процедур, устанавливают правдоподобие результатов и распределяют ресурсы»25.

Коллегиальная оценка широко используется и правительством26. Национальный научный фонд и Национальные институты здра­воохранения прибегают к услугам коллег-рецепзентов для опре­деления новизны исследования и его вклада в свою область зна­ний. Национальный научный фонд пользуется услугами более чем 50 000 рецензентов. Национальные институты здравоохранения используют внешние группы рецензентов и консультативные со­веты из числа представителей научного сообщества для рассмо­трения более 70% своих заявок. ЕРА, раздавая гранты, полагается на мнение научных советов, которые представляют собой группы коллегиального рецензирования, составленные и возглавляемые учеными со стороны27.

Обычно профессиональная элита, представляющая конкрет­ную научную дисциплину, проводит оценку и высказывает свое мнение о представленных результатах работы. Коллегиальная оценка в правительстве не так масштабна, как в научной среде. Агентства пользуются услугами отраслевых и научных рецензентов для рассмотрения заявок па гранты и ревизии университетских лабораторий. Согласно заявлению Главного контрольного управле­ния, ведомства также полагаются на коллегиальные рецензии для оценки достоинств конкурентных и неконкурентных предложений возможных исследований, определения необходимости продлевать или обновлять исследовательские проекты, оценки результатов ис­следования до их публикации, выработки ежегодных бюджетных приоритетов для исследовательских программ и оценки этих про­грамм и успехов ученьіх2£ї.

Методы проведения коллегиального рецензирования варьируют не только в зависимости от агентства, по и внутри каждого из них. Например, агентства отбирают рецензентов из числа представите­лей научного сообщества, частных компаний и правительственных учреждений и получают их комментарии не только во время по­сещения объектов, но и по электронной почте, в рамках семинаров или используя комбинированные методики. Однако рецензенты от пауки не влияют па политику и обычно не имеют отношения к определению бюджетных приоритетов или распределению ре­сурсов. Коллегиальные рецензенты наблюдают за научными иссле­дованиями, которые сторонние группы проводят для ЕРА в рамках 541-миллионного бюджета Службы исследований и разработок29. Но они не всегда могут повлиять па принятие решений. Агентства никоим образом не подотчетны научному сообществу.

Конгресс предпринял попытку увеличить использование агент­ствами коллегиальных оценок (несмотря на то, что это требует уменьшения количества федеральных консультативных комитетов) с целью улучшения качества информации. Закон о безопасности питьевой воды 1974 г. предписывает ЕРА обнародовать стандарты питьевой воды, основанные па прошедших коллегиальную оценку научных данных. Закон о качестве данных 2001 г., известный как Закон о качестве информации, требует от федеральных агентств «выпустить рекомендации, обеспечивающие максимизацию каче­ства, объективности, полезности и полноты информации (включая статистическую информацию), распространяемой агентством»30.

Хотя конгресс и не говорит об этом прямо, однако уточняющая директива Административно-бюджетного управления гласит, что данными надлежащего качества считаются те, которые прошли независимую коллегиальную оценку. Согласно этой директиве хорошо организованный процесс коллегиального рецензирова­ния уделяет внимание не только срокам получения рецензии, но и отбору рецензентов, прозрачности рецензий и возможно­стям общественного участия- Законодательство, регулирующее

качество данных, провозглашает право «заинтересованных лиц находить и добиваться исправления информации, хранимой и рас­пространяемой агентством», что не соответствует стандартам самого агентства и таким образом создает еще один стимул для проведения экспертного рецензирования31. Многие уверены, что Акт о качестве данных мало способствует улучшению доступа к ин­формации, скорее он помогает крупным корпорациям избегать исполнения нормативных актов, оспаривая их научную основу*2. Фактически противники этого закона, поддержанного табачной компанией Philip Morris (ныне Attria), указывают, что он был на­целен па создание «беспрецедентного и громоздкого процесса, с помощью которого правительственные агентства должны от­вечать на жалобы, касающиеся информации, исследований и от­четов, которые они предоставляют общественности. Это вопло­тившаяся в реальность мечта врага науки»33. Хотя внешне Акт о качестве данных обеспечивает прозрачность и объективность правительственной информации, па деле он дает бизнесу возмож­ность приостановить деятельность по выработке регулирующих. г**4® положений, бросив вызов этой процедуре и разыграв видимость научной баталии.

На первый взгляд может показаться, что коллегиальное рецензи­рование — достаточно консервативный способ решения проблемы качества информации, который обеспечивает надзор и контроль с помощью усовершенствованной административной процедуры, по крайней мере в том, что касается научных параметров. Но это групповой процесс совместного труда. И на практике институт тра­диционной коллегиальной оценки чреват проблемами, которые подрывают доверие к нему*4. Ангажированность участников, ото­бранных для рецензирования, неизбежно искажает суть процесса. Нет никакой гарантии прозрачности их выбора. Коллегиальная оценка открыто практикует принцип взаимопомощи — инсайдеры награждают друзей и наказывают врагов. А затраты на отбор рецен­зентов и организацию процедуры означают, что механизм может быть запущен только в некоторых случаях. Это элитарный, закры­тый процесс, а следовательно, предмет для манипуляций и злоупо­треблений (закрытый не обязательно означает секретный, он за­

крытый, скорее, в том смысле, что участников в группы коллегиаль-

норо рецензирования назначают). Таким образом, можно говорить о возможности влияния на решение со стороны заинтересованных лиц. Это может привести к корпоративной и политической корруп­ции. Но даже без коррупции научное сообщество не имеет права повлиять на отбор участников.

Не каждого отраслевого или научного эксперта могут пригла­сить для участия в процессе коллегиального рецензирования. Огра­ничения необязательно связаны с политикой, хотя политический ценз тоже применяется. Чаще всего они обоснованы специализа­цией эксперта, что лишает процесс непредсказуемости. В закрытых процедурах нет места для различия мнений и подходов. Напри­мер, к обсуждению направлений развития в области энергетики

следует пригласить экспертов по внешней политике, окружающей среде и технологиям. Функционеры формата web 1.0 могут быть объединены с экспертами по совместному труду эпохи web 2.0. Те, кто умеет проявить себя в мозговом штурме, должны сесть за один стол с теми, кто способен внести конструктивную критику, „ теми, ,0«ч кто умеет синтезировать мнения.

А еще есть люди, обладающие важными знаниями, но не об­ремененные «нужными» регалиями, которые по этой причине не приглашаются к участию в консультациях. Как член научного сообщества я слишком хорошо знаю, что выступать на конферен­циях и писать статьи для научных журналов зачастую приглашают одних и тех же специалистов из одних и тех же престижных инсти­тутов (я и сама среди них), часто исключая равно одаренных коллег, которые, возможно, не продвинулись по академической карьерной лестнице или, например, еще учатся в аспирантуре. В реальности авторы (причем не всегда лучшие), имеющие связи в издательской отрасли, получают контракты па книги и заключают маркетинго­вые сделки. Венчурные компании могут инвестировать в новатор­ские идеи, но нанимают знающих управленцев для их воплощения в жизнь. Крупные гранты получают ученые, работающие над наи­более популярными или наименее противоречивыми темами. Со временем эти гранты превращаются в большие лаборатории, звания и престижные должности. Иными словами, те, кто не на­ходится в меньшинстве, пользуются преимуществами профессии. Конечно, есть риск, что открытые практики могут привлечь в про - цесе людей, жаждущих его разрушить, но в закрытой процедуре существует риск злоупотреблений,

Поскольку не существует единого набора процедур для колле­гиального рецензирования или механизмов обеспечения прозрач­ности работы рецензентов, тот факт, что работу этих групп назы­вают коллегиальным рецензированием, как и работу их строгих коллег из научного сообщества, не придает им той же строгости. Нет гарантий, что их работа основана на научных достижениях, а не па политических предубеждениях. Главное контрольное управ­ление обнаружило, что «требуются дальнейшие улучшения, чтобы расширить спектр коллегиальных рецензий [в ЕРА] и сделать их бо­лее независимыми» и что внедрение практики коллегиальных оце­нок в ЕРА было «неравномерным»35. Даже практика коллегиальных оценок в самом Административно-бюджетном управлении не обе­спечена «внутренними директивами, требованиями раскрытия ин­формации о конфликтах интересов, постоянно использует одних и тех же рецензентов и должным образом не сбалансирована». Также не существует гарантий, что предложения, сделанные груп­пами рецензентов, станут руководством к действию или приведут к каким-либо результатам.

Процедура коллегиальной оценки требует много времени для подготовки и проведения. Это сложный процесс, поскольку необхо­димо определить, рассмотреть и одобрить состав группы, тем более что по вопросу членства могут возникать споры. Заранее должны быть выявлены и улажены конфликты интересов. Участников надо убедить присоединиться к группе. Тем более что хорошо разви­тая культура коллегиальных оценок существует только в пауке, а не в остальных сферах. К тому же коллегиальная рецензия обычно составляется слишком поздно и не может оказать максимальное влияние па принятие регулирующих решений, что отчасти объ­ясняется усилиями, которые необходимы для поддержания самой системы. Агентства обращаются за комментариями к обществу, когда правило уже написано, зачастую предоставляя ему совсем не­много времени для обратной связи и оставляя немного шансов для значительных изменений. А уж если команда рецензентов, к при­меру, отвергает выводы исследований, она редко когда может пред­ложить взамен нечто позитивное, продуктивное и информативное.

Алан Дол и Джули Двайер в статье о пауке в регуляционном процессе утверждают:

«Во многих случаях окончательная рецензия не способна испра­вить ошибки или оплошности, допущенные на более ранних этапах разработки нормативного акта или заполнить про­белы в данных. Инспекция, проводимая по завершении процесса, может обнаружить научные неточности, но редко способна сократить их количество. Контроль качества научных данных, используемых при разработке регулирующих положений, должен служить противовесом возможному вторжению рецензентов в область политики. В том же случае, когда определение адек­ватности данных и анализа в регулирующем решений затрудни­тельно, коллегиальная рецензия не решает проблемы. Проблема просто перекладывается с официальных лиц на рецензентов»36.