Новая книга Павла Толстых представляет собой научное иссле­дование, посвященное осмыслению практических сторон лоб­бистской деятельности в Федеральном Собрании РФ, ее структу­ры, применяемых технологий и перспектив легитимации.

Отличительной чертой исследования, выделяющей ее из дру­гих работ на данную тематику, является ее практическая ориен­тированность. Стоит констатировать, что большинство научных трудов, в той или иной мере затрагивающих проблемы взаимо­отношения бизнеса и власти, носят сугубо теоретический харак­тер: ученые по большей части заостряют свое внимание на объ­ектах лоббизма (органах государственной власти), рассуждениях о важности принятия регулирующего это явление законодатель­ства, опыте западных стран и пр. Это, очевидно, не соответству­ет масштабам распространения явления лоббизма в деловой практике и не отражает его сущность.

Считаю, что Г1. Толстых успешно удалось применить весь накопленный опыт теоретического изучения проблемы к анали­зу практических аспектов лоббизма в России. Тем самым впервые была заполнена пустовавшая до этого ниша академических ис­следований реальной практики лоббизма в России на примере Федерального Собрания РФ.

Несомненным плюсом работы является ее логическая завер­шенность, достигаемая за счет применения специальной мето­дики, разработанной автором, к научному осмыслению явления лоббизма. Это позволило П. Толстых не только подробно про­анализировать структуру лоббизма в парламенте России, но и выделить и типологизировать наиболее часто применяемые тех­нологии.

Практическая ориентированность работы не идет в ущерб теоретической обоснованности. Автор проштудировал около 500 научных источников. Среди них нормативно-правовые до-

кументы, а также работы практически всех значимых на сегод­няшний день авторов, как российских, так и зарубежных. Такое полное изучение необходимой литературы в полной мере поз­воляет автору сделать вывод о плюсах и минусах отражения этой проблемы в российской литературе.

Рекомендую настоящую монографию всем лицам, имеющим отношение к проблематике взаимоотношения бизнеса и власти, лоббизму и government relations.

А. Н. Шохин

Президент РСПП, доктор экономических наук, профессор

Моей любимой бабушке

Серовой Ларисе Михайловне, посвящаю

Автор искренне благодарит за многогранную поддержку и по­мощь Александра Николаевича Шохина, а также выражает большую признательность за содействие и рекомендации Ва­лерию Гавриловичу Драганову, Виктору Семеновичу Плеска - чевскому, Александру Павловичу Ковалю, Игорю Евгеньевичу Минтусову.

Автор искренне благодарит Высшую школу экономики, Мос­ковскую Государственную Юридическую Академию, Российскую академию государственной службы при Президенте РФ, а также выражает большую признательность своим учителям: Владими­ру Анатольевичу Лепехину, Олегу Германовичу Румянцеву, Ев­гению Григорьевичу Ясину, Алексею Станиславовичу Автоно­мову, Нине Юрьевне Беляевой, Николаю Гордеевичу Зяблюку, Алексею Юрьевичу Зудину, Ирине Васильевне Котелевской, Алек­сею Павловичу Любимову, Сергею Петровичу Перегудову, Вла­димиру Савельевичу Комаровскому, Алле Семеновне Фалиной и многим другим.

Слова благодарности автор адресует кафедре «Теория и прак­тика взаимодействия бизнеса и власти» Государственного Уни­верситета Высшая школа экономики и лично ее сотрудникам преподавателям: Авену Петру Олеговичу, Борисову Сергею Ре­натовичу, Вдовину Игорю Александровичу, Зимину Дмитрию Борисовичу, Кириллиной Валентине Николаевне, Котелевской Ирине Васильевне, Огарь Ирине Викторовне, Столяренко Вла­димиру Михайловичу, Юргенсу Игорю Юрьевичу, Боголюбовой Ольге Владимировне.

Огромное спасибо за дружеское участие Олегу Олегови­чу Барвину (Cassidy&Associates CIS), Глебу Эдуардовичу Гри - гору (Государственная Дума), Сергею Сергеевичу Костяеву (Институт США и Канады РАН), Николаю Колегову, Кириллу Кисель.

Кто бы ты ни был, вступающий в сенат для выполнения обя­занностей своих, оставь пред дверьми тими все личные страсти свои — гнев, насилие, враждебность, дружбу, лесть; делу обществен­ному свои личные заботы подчини. Ибо в какой мере ты другим справедливость или несправедливость воздашь, в такой же мере и тебе на суде божьем воздано будет.

Данный текст, переведенный на шесть языков и датированный 1595 годом, висит перед входом в сенат чешского города Кутна Гора. Такие же слова выгравированы перед входом в штаб-квар­тиру ООН.

Успешный бизнес на 40 процентов состоит из GR, на 40 процентов из PR и только на 20 процентов из самого хорошо выстроенного бизнеса.

Олег Дерипаска

На рынке политического консалтинга России за последние пять лет произошли существенные изменения. Они связаны с возрас­тающей ролью государственных акторов в контексте взаимоотно­шений с бизнесом и обществом. Технологии, характерные для связей общественностью (public relations), методы публичной по­литики уже малоэффективны и остались в 1990-х. Кто не смог предвидеть предстоящие структурные изменения — в лучшем случае был вытеснен на периферию бизнеса и политической среды, а в худшем — лишился своей собственности и даже свободы.

Новые реалии, определяющие деятельность политического консультанта, заключаются в том, что принятие практически всех решений осуществляется представителями ограниченного круга сверхэлиты, занимающими руководящие посты в Администрации Президента, правительстве, министерствах, руководстве «Единой России» и крупнейших государственных корпорациях.

Отсутствие публичного политического торга маргинализиро­вало профессию PR-консультанта, но сделало чрезвычайно вос­требованными навыки специалиста, лоббирующего интересы корпорации или отрасли в органах власти.

Тематика лоббизма находится сейчас в поле зрения ученых, властных структур и общественности, она является объектом различного рода исследований. Это вызвано значительными со­циальными сдвигами, произошедшими в нашей стране в пос­ледние десятилетия, и коренными изменениями во взаимоотно­шениях власти и бизнеса.

Между тем современной российской наукой уделяется недо­статочно внимания исследованию практических сторон лоббист­ской деятельности, что, очевидно, не соответствует масштабам распространения явления в деловой практике. Ученые по большей

части заостряют свое внимание на теоретических аспектах: опи­сании объектов лоббизма (органов государственной власти), рас­суждениях о важности принятия регулирующего законодатель­ства, исследовании опыта западных стран и пр. Однако раскры­тие явления будет неполным без рассмотрения четырех важных, структурообразующих его элементов: объекта лоббирования, субъекта лоббирования, предмета лоббирования и применяемых при лоббировании технологиях.

Законодательный орган государства является наиболее важной площадкой при проведении лоббистской кампании в любой стра­не мира. Это объясняется тем, что группы давления интересует законодательство, а на депутатов (прежде всего избранных от одномандатных округов) изначально накладывается определенная ответственность за продвижение и отстаивание интересов реги­она как в законотворчестве, так и в бюджетном процессе.

Данная работа посвящена комплексному исследованию и рас­крытию всех сторон лоббистской деятельности в Государственной Думе ФС РФ на основании авторской методики, которая была разработана после двух лет изучения данного явления в стенах нижней палаты парламента.

Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «1оЫа» (открытый портик, примыкающий к зданию, галерея). В XVI ве­ке оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. В XVII веке словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход церковного слова в светско-парламентский обиход? От­вет на этот вопрос можно найти, углубившись в историю пар­ламентаризма. Во времена образования английского парламента в XIII веке его собрания проходили нерегулярно, в разных поме­щениях и даже городах. В Средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее рас­положение английского парламента называется Вестминстер, что в переводе означает «западная монастырская церковь».

Политическое значение термина появляется в конце XVIII ве­ка в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Консти­туции США, в которой декларируется право граждан США мир­но собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, заложила основу для развития лоббиро­вания через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лоб-

би» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. Примерно с середины XIX века само слово и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под лобби стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Так пред­ставители общественных кругов и организаций получали воз­можность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.

Существуют и другие мнения. Некоторые российские и зару­бежные авторы распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне[1]. В этой гости­нице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже XVIII-XIX веков. В вестибюле лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона до чле­нов парламента.

Практически тогда же лоббирование становится профессией. Во времена президентства Улисса Гранта (1869-1877) появляют­ся посредники-профессионалы, специализирующиеся на лобби­ровании интересов групп граждан[2].

Теперь рассмотрим различные подходы к трактовке понятия. В «Англо-русском словаре по экономике и финансам» термин «лоббизм» трактуется как «направление деятельности службы отношений с общественностью, заключающееся в работе с зако­нодателями и правительственными чиновниками с целью до­биться усиления или недопущения некоторого законодательства или регулирования»[3].

В советских энциклопедиях было отражено иное понимание этого термина. Согласно Большой Советской Энциклопедии «лоб­би, лоббизм (от англ, lobby— кулуары) — система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказы­вающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний»[4].

В современной России отношение к термину становится более нейтральным. В «Толковом словаре русского языка» 1997 года издания лоббизм трактуется как «деятельность социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы; группы дав­ления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсо­юзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.»[5]

В российской научной литературе можно выделить несколько подходов к толкованию термина «лоббизм».

В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятель­ность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организо­ванных групп давления (в том числе политических) по отстаи­ванию своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм — это не только давление биз­неса, общественных организаций на органы власти, но и деятель­ность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме президента, правительства, депутатском лоббизме и т. д.[6]

Оригинальное толкование термина в рамках данного подхода дается одним из ведущих специалистов в области лоббизма, ру­ководителем первой рабочей группы по разработке законопро­екта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных

органах государственной власти» Владимиром Лепехиным. В кни­ге «Лоббизм» он приводит такое определение : «Лоббизм есть процесс приведения формальной власти в соответствие с влас­тью фактической»[7]. В этом определении ученый имеет в виду, что самые мощные группы давления оперируют внутри госу­дарственной власти. Именно фактическая власть оказывает влияние на принятие решений по ключевым вопросам, конт­ролирует финансы, кадры, прессу. Политические институты в традиционном понимании лишь олицетворяют властные струк­туры, представители которых обсуждают, согласовывают и ви­зируют решенрря, уже принятые фактической властью. В ходе этого процесса обеспечивается их юридическое закрепление и легитимация.

Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое толкование термина «лоббизм». По их мнению, расши­рение состава участников лоббистской деятельности лишает сло­во присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти. Известный ученый Алексей Автономов предлагает не путать понятия и четко определить термин «лоббизм» как «действие представителей не­государственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти ре­шений в соответствии с интересами специальных групп, выража­емыми указанными организациями»[8]. Ученый полагает, что оши­бочно зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц.

Соглашаются с такой трактовкой термина и авторы, пожалуй, самого заметного исследования середины 1990-х годов «Лоббизм в России: этапы большого пути»[9]. Лоббизм определяется ими как

система и практика реализации интересов различных групп (со­юзов и объединений) граждан путем организованного воздей­ствия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Лоббизм в правовом смысле — это совокупность норм, регу­лирующих деятельность групп граждан, ассоциаций бизнеса, профессиональных организаций по продвижению своих интере­сов в органах государственной власти. Согласно проекту феде­рального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и фи­зических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, адми­нистративных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»[10].

Отметим также вульгарное понимание лоббизма, которое, к сожалению, распространено среди чиновников и бизнесменов. В российской бизнес-среде лоббизм долгое время представлялся, как процесс открывания лбом дверей в кабинеты начальников[11]. Такое понимание термина можно отнести к пережиткам совет­ской эпохи, но следующий наглядный пример разубеждает в этом. В ходе работы над книгой мы попытались взять интервью на данную тему у одного из самых заметных аграрных лоббистов Геннадия Кулика. Следуя вульгарной традиции понимания это­го термина, его помощник Жан Михайлович возмутился: «Какой лоббизм? Мы никаким лоббизмом не занимаемся, мы эффектив­но боремся за права тружеников села». Удивительно, но этот человек просто не понимал (или не хотел понимать), что «эф­фективно бороться за права тружеников села», отстаивать и до­водить их точку зрения до законодателей и чиновников и есть лоббизм в классическом его виде.

В западной научной литературе термин «лоббизм» понима­ется иначе. Зарубежные исследователи рассматривают лоббизм в более узком смысле. Они, как и их российские коллеги, пони­мают под лоббизмом воздействие частных лиц или групп инте­ресов на систему принятия государственных решений, но при этом трактуют его как особый вид профессиональной деятель­ности сотрудников либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов.

Так, по мнению английского политолога С. Е. Файнера, лоб­бизм — это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собствен­ным интересам, причем эти организации, в противополож­ность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране»1. В свою очередь, американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет его как «организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов»2.

Американская лига лоббистов дает следующее определение: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах госу­дарственного управления — его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным зве­ном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стра­тегий достижения политических целей»3.

Помимо самого термина «лоббизм» и его производных (лоб­би, лоббист, лоббирование), в западной научной литературе ши­роко используются понятия Government Relations (GR) и Public Affairs (PA). В последнее время данные термины активно исполь­зуются и в нашей стране. Об этом свидетельствуют объявления «охотников за головами» (headhunters) о вакансиях специалистов по связям с общественными организациями, открытие кафедры GR-менеджмента в Высшей школе экономики (ГУ — ВШЭ), об-

1 Finer S. E. Anonymous Empire. A Study of The Lobby in Great Britain, L., 1958. P. 12.

’ Ladd EG American Polity N. Y., 1935. P. 132.

3 Зяблюк FI. Г. Лоббизм u США как политический институт // США. Экономика.

Политика. Идеология. 1995. № 1(301).

разование департаментов по связям с общественными организа­циями в Ассоциации менеджеров России (АМР) и Российской ассоциации по связям с общественностью (РАСО).

Однако, несмотря на активное вхождение терминов GR и РА в корпоративную жизнь, российские ученые, специализирующи­еся на вопросах лоббизма, игнорировали их в своих исследова­ниях. Мы же уделим внимание тому, как в западной научной литературе трактуются термины GR и РА, и определим их отли­чия от лоббизма.

Обратимся к исследованиям классика лоббизма Брюса Вулпа и его книге «Лоббирование в Конгрессе: как это происходит» (Lobbying Congress: How the System Works). Вот что он пишет: «Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по связям с правительственными организациями от специалистов, нанимаемых по контракту, состоит в том, что сотрудники кор­порации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный «лоббист» часто взбирается по корпоративной лестнице — отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис — а лоббист по кон­тракту прокладывает свой путь в органах власти» К

Иными словами, GR — это сфера общего менеджмента, а лоб­бизм — это технология. Специалисту по GR совсем не обяза­тельно быть асом кулуарных процессов — знать нужных людей, детали принятия закона, постановления, а также быть в курсе сложившейся в данный момент иерархии политических межлич­ностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют представлять интересы клиентов. Не обязательно профессиональных лоббистов, позво­лить которых отнюдь не всем по карману. Он должен организо­вать общую систему взаимодействия «моя компания» — «бизнес - ассоциация» — «власть» и взаимосвязь внутри собственной ком­пании между подразделением по связям с правительственными организациями, руководством, акционерами. Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации сотрудниками корпора-

1 Wolpe В. С., Levine B. J. Lobbying congress: How the System Works. Washington: Congressional Quarterly, 1996.

ции, а часто и создавать информационные поводы (выступать ньюсмейкером).

Наконец, важное значение в данном контексте приобретает вид вознаграждения. Для специалиста по GR — это работа за посто­янную зарплату (lobby on a salary), а для лоббиста — это работа за гонорар и возможный процент от сделки (lobby for a fee).

GR-отделы существуют практически во всех крупных корпо­рациях. Задача таких отделов — создавать в государственных структурах режим наибольшего благоприятствования для ком­пании. Эти подразделения, как правило, возглавляют бывшие чиновники или депутаты. Например, в холдинге ТНК-ВР эту должность занимает бывший депутат Верховного Совета РСФСР, один из руководителей Конституционной комиссии Съезда на­родных депутатов Российской Федерации Олег Румянцев. Тен­денция приглашения бывших депутатов на работу в GR-депар- таменты стала заметна после выборов в декабре 2003 года, когда в Государственную Думу не прошли партии «Яблоко» и Союз правых сил. Известно, например, что GR-департамент в концер­не «Нефтяной» после указанных событий возглавил бывший лидер СПС Борис Немцов, а в банке «Мастербанк» сейчас эту деятельность курирует бывший депутат от СПС Андрей Вулф. Подобная практика широко применяется в США, где практичес­ки все крупные корпорации имеют в своем составе особые, за­нимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чинов­ников, юристов и других специалистов, имеющих обширные связи, соответствующие способности и качества)[12] [13].

Термин Public Affairs трактуют двоякої

Одни специалисты определяют РА как более узкую область связей с общественностью (Public Relations, PR). Если под PR подразумевается выстраивание отношений со всеми лидерами общественного мнения (ключевыми партнерами), то РА нала­живает лишь с теми из них, которые так или иначе вовлечены в

процессы публичной политики, постановки общественного дис­курса, повестки дня и т. п. Согласно этой концепции РА вклю­чает в себя такие функциональные области, как связи с местным сообществом (community relations) и социальную ответственность (social responsibility).

Другие идентифицируют РА с GR и лоббированием. Это осо­бенно актуально для Европы, где термин «лоббизм», как прави­ло, нагружен негативными коннотациями, и его заменяют тер­мином Public Affairs. Таким образом, CR полностью отождест­вляется с РА. Например, в Великобритании, где развит рынок профессиональных лоббистских услуг, в целом нетипичный для Европы, все лоббистские агентства называют себя РА-консуль - тантами (PA-consultants или public policy consultants). То же и в странах континентальной Европы. В рамках второй группы трак­товок в последнее время намечается новое ответвление: РА по­нимается как более общая функциональная область, которая помимо лоббизма включает также решение вопросов в неполи­тической сфере (issues management), связь с медиасообществом (media relations), продвижение интересов при помощи рядовых граждан, симпатизирующих лобби (grass roots), и ряд других форм.

2