Российская система учреждения и государственной регистрации банков создавалась с учетом международного опыта. Но если зарубежные системы развивались достаточно долго, естественно, под влиянием исторических, экономических и политических факторов, судебной и иной правопримени­тельной практики, то российская строилась в короткие сроки, прежде всего на основании политических решений и быстро растущих потребностей вновь создаваемой рыночной экономики. Рассмотрим примеры практики лицен­зирования банков за рубежом.

2.6.1. Соединенные Штаты Америки

Федеральное правительство США имеет право санкционировать ведение банковских операций на основании Национального валютного акта от 1863 г. и Национального банковского акта от 1864 г. Специальные разрешения на­зываются банковским чартером (хартией).

• Банки, получившие чартер от федерального правительства, называются национальными банками.

• Банки, получившие чартер от правительства штатов, получили назва­ние банков штатов.

Сосуществование национальных банков и банков штатов создало банков­скую систему двойного подчинения (dual system of banking).

Получение чартера от правительства штата приносит преимущества в тех штатах, где принятая система правовых ограничений имеет менее жесткий характер, чем система федеральных ограничений. В разных штатах действуют самые разные ограничения. Например, в отдельных случаях установлен по­толок банковских штрафов за выписывание чеков на суммы, превышающие средства на счете; ограничена доля банковских активов, которые можно вкладывать в недвижимость за пределами данного штата; иногда требуется специальное разрешение правительства штата на проведение операций с недвижимостью.

Право выдавать банковскую лицензию (чартер) национальным бан­кам является прерогативой Службы Финансового Контролера (Office of the Comptroller of the Currency (OCC)). Данное ведомство является органом Казначейства, под его юрисдикцией находится 8300 национальных банков (2002 г.). Основные надзорные функции этого органа заключаются в сле­дующем:

• выдача разрешений на создание национального банка;

• издание инструкций;

• проведение периодических контрольных проверок;

• выдача разрешений на открытие отделений и слияние банков:

• принятие решения о несостоятельности банка.

Существуют также банковские департаменты штатов, выполняющие ана­логичные функции в отношении банков штатов.

Федеральное законодательство США устанавливает следующую процедуру получения банковского чартера.

1. Создается группа учредителей в количестве не менее пяти физических лиц. Каждый учредитель представляет детальный отчет о состоянии лич­ных финансов, который направляется в ФБР для проверки. Существует «черный список» нежелательных кандидатов.

2. Учредители разрабатывают уставные документы (договор об объединении капиталов), заполняют специальную форму (организационный сертифи­кат) и вносят средства уставного фонда на специальный счет. Имя канди­дата на пост председателя правления банка предается широкой огласке.

3. Организационный сертификат передается в ОСС для получения чартера.

В законе нет критериев, на основании которых можно принять положи­тельное или отрицательное решение о выдаче чартера. Однако в ходе много­численных судебных споров сложился порядок, закрепленный положениями Службы финансового контролера, по которому при принятии решения она руководствуется критериями и методикой Федеральной корпорации по стра­хованию депозитов (FDIC).

Уставный капитал нового банка должен составлять не менее $1 млн. При этом с использованием указанной методики изучаются следующие вопросы:

• финансовая предыстория;

• адекватность структуры капитала;

• расчет будущих доходов, прогноз структуры пассивов и активов;

• общая характеристика управления;

• выгоды и потери общины (community) от открытия банковского учреж­дения на ее территории;

• соответствие корпоративных норм и прав банка нормам банковского права, «целям и задачам федерального закона о страховании вкладов».

При всей внешней «размытости» этих критериев требования достаточно жесткие. Федеральные власти не желают выдавать чартер банку, который в конце концов может обанкротиться. Банкротство банка связано с серьезными убытками и недовольством общественности, может дестабилизировать как банковскую систему, так и всю экономику. Считается, что у вновь организуе­мого банка гораздо больше шансов стать банкротом, чем у давно функцио­нирующего, поэтому исследованию этого аспекта при выдаче разрешения уделяется пристальное внимание.

Большое значение имеет и другой фактор: выдача чартеров новым бан­кам в состоянии увеличить как число банковских услуг, предоставляемых обществу, так и усилить конкуренцию в банковской сфере. Известны десятки судебных процессов, где выдвигались требования отозвать чартер и не до­пустить открытия новых банков.

Препятствия для выдачи новых чартеров связаны с той политической оппозицией, которую уже существующие банки создают открытию новых конкурирующих банков. Поэтому конкуренция на рынке банковских услуг жестко регламентируется.

Верховный суд США подтвердил, что Служба финансового контролера имеет право принимать положительные и отрицательные решения по выдаче банковской лицензии (чартера) самостоятельно. Однако ее решение должно быть обоснованным и взвешенным. В случае отказа происходят публичные слушания. Заявки на открытие новых банков подвергаются серьезной экс­пертизе с целью определения экономической безопасности и целесообраз­ности их открытия.

Экономическая логика и многочисленные судебные процессы привели к тому, что в качестве объективных критериев были приняты требования FDIC. Банк, не соответствующий требованиям системы страхования, т. е. не имеющий твердых гарантий возврата привлеченных средств вкладчиков, автоматически лишается права на чартер, а значит, и права заниматься бан­ковской деятельностью. Можно сказать, что универсальный коммерческий банк и член FDIC в США — это одно и то же.

Благодаря этому бюрократические препоны на пути создания банка в 70-80-е гг. XX в. ослабли, процедура стала более прозрачной по сравнению с предыдущими десятилетиями, что позволило новым банкам выходить на рынок. Однако общее число кредитных учреждений в США неуклонно со­кращается в ходе процесса объединения и укрупнения банков (табл. 2.1).

По закону все национальные банки должны вступать в Федеральную резервную систему (Federal Reserve System). Коммерческий банк, обратив­шийся с просьбой о вступлении в Федеральную резервную систему (ФРС) и допущенный к членству в ней, становится банком-членом ФРС. Банки шта­тов могут вступить в систему по желанию и при соответствии требованиям, предъявляемым Федеральной резервной системой.

С 1950 по 1980 г. число банков-членов ФРС сократилось с 6870 до 5422, а число банков-нечленов выросло с 7251 до 9414. Для борьбы с этой тенден­цией Конгресс США в 1980 г. принял закон о дерегулировании депозитных учреждений и о контроле за денежным обращением.

Новый закон устранил основной стимул, побуждавший банки оставаться за пределами Федеральной резервной системы, — более низкие требования к банковским резервам. После завершения периода ввода закона в действие в 1987 г. все депозитные учреждения США должны держать одинаковый процент своих текущих (чековых) депозитов и наличных срочных депози­тов в резервах либо в форме наличности в расходной кассе, либо в форме депозитов в федеральных резервных банках, либо на специальном депозите типа «pass through» в банке или в Федеральной системе банков жилищного кредита (FHLB).

В число депозитных учреждений, подпадающих под действие этого закона, входят коммерческие банки, сберегательные банки, сберегательные и ссудные ассоциации, кредитные союзы, агентские конторы и отделения иностранных банков, корпорации, созданные в соответствии с законом Эджа (специали­зированные отделения банков США, наделенные правом ведения внешних операций). С 1980 г. численность банков-членов неуклонно возрастала, а численность банков-нечленов сокращалась. В 1994 г. число банков — членов ФРС выросло до 10 759 и лишь в последующие годы снова начало сокращаться вместе с общим числом банков (1994 г. — 10 759, 1995 г. — 10 242, 1996 г. — 9822, 2000 г. — 8572, 2001 г. — 8326, 2002 г. — 8171).

Любая компания, контролирующая банк, называется банковским хол­дингом. Под контролем понимается владение более 25% голосующих ак­ций. Согласно закону о банковском холдинге от 1956 г. такая компания обязана обратиться в Совет ФРС за получением разрешения. Совет ФРС рассматривает этот вопрос с точки зрения развития конкуренции и недо­пущения монополизма. Законом 2002 г. (Bank Companies Holding Act 2002) полномочия по согласованию таких сделок были переданы Службе финан­сового контролера, а в части банков штатов — аналогичным службам на уровне штатов. Причем согласование требуется уже при покупке более 5% голосующих акций.

Наиболее распространенным типом банков в США являлся бесфилиальный банк. По этой причине число банков в США значительно превосходит число банков в любой другой стране. До Второй мировой войны большинство шта­тов запрещало открытие отделений. В наши дни в подавляющем большинстве штатов разрешено открытие отделений на всей территории штата. В ряде штатов было введено разрешение на проникновение ограниченного числа банков, не относящихся к этим штатам.

Противодействие введению законодательства, разрешающего открытие сети отделений банков, в значительной степени отражает нежелание пред­ставителей банковских кругов на местах утрачивать контроль над своими банками. Однако структура банковской системы США все время меняется. Бесфилиальные банки сохраняют свое значение, но отделения, банковские холдинговые компании и прочие организационные структуры играют сейчас все возрастающую роль.

Еще одним нововведением, приводящим к стимулированию открытия отделений банков внутри штата, стало открытие банков с ограниченными услугами, которые были созданы за пределами тех штатов, в которых распола­гались их родительские банки или банковские холдинговые компании. Банк с ограниченными услугами представляет собой контору — отделение банка, которая не осуществляет какого-либо одного из основных видов деятельно­сти, характеризующих коммерческий банк, — открытия чековых депозитов или выдачи коммерческих ссуд. Банки с ограниченными услугами обходят законодательные ограничения, связанные не только с внутриштатным бан­ковским делом, но и с владением банком со стороны небанковских деловых единиц. Последние и создали банки с ограниченными услугами. К подобным небанковским деловым единицам относятся такие компании, как Sears and Roebuck и American Express.

Служба финансового контролера поощряла развитие банков с ограни­ченными услугами, поддержав ходатайства об учреждении подобных орга­низаций, поступившие как от банков, так и от небанковских деловых еди­ниц. Однако Совет управляющих ФРС до 1984 г. отказывался поддерживать ходатайства банковских холдинговых компаний об учреждении банков с ограниченными услугами. Федеральная резервная система прекратила чинить препятствия процессу создания банков с ограниченными услугами лишь в 1986 г., когда Верховный суд США постановил, что она превысила свои законные полномочия.

Развитие системы банковских отделений с самостоятельным балансом (филиалов) получило толчок в период нестабильности в банковском деле в 1980-х гг. Эти тенденции усилились в ходе кризиса 2000 г. Многие банки открыли отделения, предоставляющие весь диапазон банковских услуг. Представители государства, занимающиеся регулированием банковских опе­раций, обычно пытаются присоединить «больные» финансовые учреждения (как сберегательные учреждения, так и банки) к более сильным. Однако, поскольку далеко не всегда удается найти такие сильные финансовые учреж­дения в пределах того же штата, где расположено и «больное» финансово­кредитное учреждение, власти одобрительно относятся к слияниям банков (предоставляющих все виды банковских услуг) даже в тех случаях, когда они расположены в разных штатах. Это явилось началом радикального изменения организации банковской системы США.