С момента возникновения банковского дела нестабильность, вызванная банкротствами отдельных банков, мас­совыми изъятиями вкладов, риском, сопряженным с проводимой банками политикой частичного резервного по­крытия, объективно подталкивала государство к расширению практики регулирования банковского дела. С по­мощью регулирования государство пытается защитить вкладчиков от финансовых потерь и избежать разрушитель­ных для экономики последтсвий банкротств банков. К числу трех важнейших типов мероприятий, с помощью кото­рых государство пытается обеспечить надежность и стабильность банковской системы, относятся проведение бан­ковских ревизий, централизованных банковских операций и страхование депозитов.

Банковские ревизии

Чтобы получить чартер, первые американские банки должны были пройти банковскую ревизию. В те давние вре­мена ревизии осуществлялись государственными банковскими чиновниками. В наши дни ответственность за про­ведение ревизий несут три федеральных правительственных агентства: Конролер Денежного обращения занима­ется регулированием деятельности национальных банков, Федеральная Резервная Система инспектирует банков­ские холдинг-компании и банки штатов, являющиеся членами ФРС, а Федеральная Корпорация по Страхованию Депозитов (ФКСД) осуществляет контроль за деятельностью застрахованных банков, не входящих в Федеральную Резервную Систему. Государственные банковские ревизоры в первую очередь, проверяют состояние дел банков, не застрахованных в ФКСД. Ввиду увеличения числа банковских холдинг-компаний в последнее время, значение регулирующей деятельности Федеральной Резервной Системы значительно возросло по сравнению с деятельно­стью ФКСД и Контролера Денежного обращения.

В круг задач ревизоров входят выяснение того, владеет ли банк только разрешенными видами активов или нет, правильные ли названия использует банк для регистрации этих активов, а также того, насколько «разумны» суммы, соответствующие этим активам в балансовых отчетах и других документах банка. Ревизоры также проверяют адек­ватность залогового обеспечения, представленного заемщиками. Если выплата основной суммы ссуды или процен­тов по ней оказывается просроченной, то обычно ревизоры требуют от банка списания этой ссуды с общей величи­ны заявленных активов. Ревизоры должны убедиться также и в том, что банк проходит аудиторские проверки, осу­ществляемые как внешними независимыми консультационно-ревизорскими бухгалтерскими фирмами, так и сами­ми высшими служащими банка. Банковские ревизоры также оценивают уровень управленческой деятельности бан­ка и выясняют возможности финансовых злоупотреблений. Так, среди прочих вещей они стараются удостовериться в том, что все депозитные обязательства банка зарегистрированы в отчетной документации, равно как и все прочив финансовые требования, выставленные банку. Ревизоры составляют официальный отчет, который затем предо­ставляется дирекции банка. Последняя несет ответственность за выполнение содержащихся в отчете рекоменда­ций. В 1933 году Совет управляющих ФРС получил полномочия отстранять от исполнения служебных обязанностей любого банковского служащего или директора национального банка, чьи рискованные или недобросовестные дей­ствия угрожали платежеспособности банка.

Главной целью деятельности института банковских ревизоров является защита вкладчиков путем предотвра­щения ситуации неплатежеспособности банка. Поскольку вкладчики являются кредиторами банка, основная часть бремени банкротства банка ложится именно на них. Государственная ревизия банков считается необходимой по­тому, что число вкладчиков настолько велико, что у каждого отдельного вкладчика явно не достает стимулов дш того, чтобы заняться оценкой активов банка. Кроме всего прочего, эта задача является чрезмерно сложной и до­рогостоящей для отдельных вкладчиков. Современная государственная политика, обязывающая банки оценивать свои ценные бумаги по ценам на момент их приобретения, а не по текущим ценам, также усложнила задачу оценки адекватности банковских активов. Несмотря на то, что роль государства в деле осуществления банковских ревизий в США стала общепризнанной, противники практики государственного регулирования банковского дела утвержда­ют, что частные организации, аналогичные тем, что оценивают облигации муниципалитетов и корпораций, могли бы более квалифицированно оценить надежность банковских активов.

Еще одной необычной формой банковского регулирования является так называемая неожиданная проверка (surpise call). В день проверки банк публикует свой балансовый отчет в местной газете. Чтобы быть готовым к такой ситуации, банк должен постоянно держать свои счета в полном соответствии с требованиями регулирующж агентств, основанными на действующем законодательстве. В дни регулярных проверок банк тоже обязан публико вать свой балансовый отчет.

С самого возникновения банковского дела в качестве одной из своих функций банковские ревизоры настаивал» на том, чтобы банки всегда владели некоторыми обязательными резервами. Первоначальная цель введения тре бований к обязательным резервам состояла в том, чтобы защитить вкладчиков, обязав банки владеть резервами
составляющими некий процент от банковских депозитов и эмитированных банком ценных бумаг. По мнению боль­шинства историков банковского дела, эти законы отражали непонимание сути практики резервного покрытия. В банковской системе, основанной на практике частичного резервного покрытия, банки абсолютно добровольно удерживают некоторые резервы, позволяющие им удовлетворять требования своих клиентов, когда бы последние не пожелали получить из банка металлические или бумажные деньги. Введя законодательные требования к вели­чине обязательных резервов, федеральное правительство и правительства штатов запретили банкам использовать резервы для тех целей, для которых они предназначались самими банками. Сейчас банки должны владить вторич­ными резервами для обеспечения собственной ликвидности.

В 1978 году Управление Контролера Денежного обращения открыло Международное Банковское Отделение для осуществления контроля за международными операциями национальных банков. Задачи регулирования и кон­троля за деятельностью отделений банков, находящихся в зарубежных странах, передаютя частично правительству той страны, где расположена главная контора банка, а частично — правительству страны, в которой расположены отделения банка. Правительственные инструкции, касающиеся страхования депозитов, адекватности капитала бан­ка, требований к обязательным резервам, а также банковских ревизий в разных странах достаточно сильно отли­чаются Друг от друга. Иногда высказываются мнения, что зарубежные филиалы осуществляют более рискованные банковские операции, чем банки, действующие в одной стране, что связано с разделением ответственности за кон­троль над их деятельностью. Находящийся в Швейцарии Банк по Урегулированию Международных финансовых операций недавно образовал Комитет Банковского Регулирования и Надзорной Практики. Задачей этого органа является совершенствование практики международных банковских операций.

Централизованные банковские операции

Банковские ревизии не защищают вкладчиков от нестабильности, проистекающей из банковской практики частич­ного резервного покрытия. Для того, чтобы в полной мере это осознать, потребовалось довольно много времени.

Как мы уже выяснили, банки потому потенциально нестабильны, что они владеют резервами, равными лишь ча­сти своих депозитов. Думается, что вся система коммерческих банков не смогла бы обратить все депозиты в налич­ные деньги, если бы все вкладчики вдруг потребовали этого. Несмотря на то, что банковские ревизии пытаются предотвратить банкротства, они не могут решить проблему ликвидности, то есть гарантировать, что банки выплатят всем своим депозиторам наличные деньги. Обеспечение ликвидности банков в периоды кризисов — главная зада­ча центральных банков.

Английский экономист Уолтер Байджхот в своей знаменитой книге «Ломбард Стрит», вышедшей в 1874 году, описал способ, которым центральный банк страны может разрешить проблему неликвидности. Именно разреше­ние этой проблемы было первоначальной функцией центрального банка. Несмотря на то, что преобладающей фун­кцией центрального банка в настоящее время являетя обеспечение контроля за уровнем безработицы, уровнем цен и процентных ставок, а также за прочими экономическими параметрами, что достигается с помощью кредит­но-денежной политики, центральный банк все же сохраняет за собой функцию обеспечения ликвидности банков, терпящих бедствие.

Обеспечение ликвидности. Механизм обеспечения ликвидности центральным банком состоит из двух операций, отраженных на Т-счетах 9.3 и 9.4. Представим себе, что некий коммерческий банк столкнулся с ситуацией массового изъятия вкладов. С момента образования Федеральной Резервной Системы банк имеет возможность занять ре­зервные средства в Федеральном Резервном банке. Основная функция центральных банков состоит в кредитова­нии коммерческих банков. Центральные банки часто называют «банками банков» и «кредиторами на черный день». Как явствует из Т-счета 9.3, коммерческий банк, берущий в долг денежные средства в Федеральном Резервном банке, получает дополнительные резервные средства в обмен на ссуду.

Вторая существенная черта состоит в том, что Федеральный Резервный Акт уполномочил Федеральные Резер­вные банки выпускать новый тип бумажных денег — банкноты Федерального Резервного банка, которые не подле­жат конвертирован^ в резервные депозиты Федерального Резервного банка. Коммерческий банкг столкнувший с массовым изъятием депозитов, может снять дополнительное количество банкнот Федерального Резервного бан­ка со своего депозита в Федеральном Резервном банке, как пока­зано на Т-счета 9.4. Как констатируется в Федеральном Резервном Акте, главной задачей Федеральной Резервной Системы является создание эластичных денег.

Как ледует из Т-счетов 9.3 и 9.4, с помощью Федерального Ре­зервного банка коммерческий банк может получить дополнитель­ные резервные депозиты в Федеральном Резервном банке путем займа, а затем обратить эти депозиты в банкноты Федерального Резервного банка. Получив эти дополнительные банкноты Федерального Резервного банка, коммерческие банки могут обратить свои собственные депозиты в бан­кноты Федерального Резервного банка так быстро, как этого пожелают клиенты.

Опыт 30-х годов. Хотя заем в центральном банке и представляет собой весьма остроумный способ борьбы с массовым изъятием вкладов, он, тем не менее, не до конца надежен. Несмотря на существование Федеральной резервной Системы, в период с 1929 по 1933 год банковская система США пережила несколько кризисов и в конце концов была практически разрушена. В 1933 году президент Рузвельт объявил о начале «Банковских каникул», за­крыв все банки страны.

Важным фактором, способствовавшим усилению трудностей во времена Великой Депрессии, было то, что коммерческие банки не увеличили свои займы в степени достаточной для того, чтобы ском­пенсировать массовое иъятие депозитов. В результате, когда коли­чество банкнот Федерального Резервного банка, эмитированных Федеральными Резервными банками, возросло по причине массо­вого изъятия депозитов, последовало значительное сокращение ре­зервных депозитов коммерческих банков в Федеральных Резервных банках. Несмотря на то, что потерянные бан­ковские резервы можно было компенсировать увеличением займов, этого не произошло. Как мы увидим позже в главе 10, уменьшение банковских резервов влечет за собой сокращение ссуд, инвестиций и депозитов во всей бан­ковской системе.

В период Великой Депрессии руководство ФРС могло самостоятельно удержать банковские резервы от исто­щения; несмотря на уменьшение ссуд, выдаваемых коммерческим банкам, было возможно «вкачать» в систему дополнительные резервы. Великая Депрессия преподала серьезный урок, показав, что в период кризиса централь­ный банк сам обязан позаботиться о том, чтобы предложение денег не сокращалось, а не полагаться на то, что бан­ки обратятся к займам. Предупреждая любое сокращение в предложении денег, центральный банк должен также позаботиться и о том, чтобы ни в коем случае не произошло сокращения совокупных активов и пассивов всей бан­ковской системы. Вместо этого, после наступления Великой Депрессии, Федеральная Резервная Система допусти­ла резкое сокращение объема предложения денег в США. Объем предложения денег сократился не только пото­му, что коммерческие банки уменьшили объемы своих займов в Федеральных резервных банках, но также и пото­му, что частные лица изымали деньги со своих банковских депозитов, а иностранцы приобретали золото в Соеди­ненных Штатах, поскольку они ожидали, что США откажутся от золотого стандарта и поднимут цену золота в дол­ларах. ФРС не предприняла сколь-нибудь эффективных мер для того, чтобы решить эти проблемы.

Т-счет 9.3
Банки, нуждающиеся в дополнительных резервных депозитах, могут занять их у Федеральных Резервных Банков
Федеральный Резервный банк	Коммерческий банк
Активы	Пассивы и собственный капитал	Активы	Пассивы и собственнный Рсапитал
Ссуды + 1000 долларов	Резервные депозиты 10ОО долларов	Балансовый остаток в Федеральном Резервном банке 10ОО долларов	Заем 10ОО долларов

Т-счет 9.4
Бант, нуждающиеся в дополнительном количестве банкнот Федерального Резервного Банка, могут снять их со своих резервных депозитов в Федеральном Резервном банке
Федеральный Резервный банк	Коммерческий банк
Активы	Пассивы и собственный капитал	Активы	Пассивы и собственнный капитал
Без изменений	Резервные депозиты — 10ОО долларов Банкноты Федерального Резервного банка + 10ОО долларов	Балансовый остаток в Федеральном Резервном банке — 10ОО долларов Банкноты Федерального Резервного банка 10ОО долларов	Без изменений

В 1984 году роль ФРС в обеспечении банковской ликвидности вновь приобрела особое значение. На этот раз всеобщее беспокойство по поводу того, что некоторые зарубежные страны могут не выплатить задолженность по кредитам, предоставленным им банками США, грозило началом массового изъятия вкладов. Если бы зарубежные страны-должники действительно не заплатили, некоторые банки стали бы неплатежеспособными. Это, в свою оче­редь, могло привести к тому, что вкладчики начали бы изымать деньги не только из разорившихся банков, но и из банков, на счетах которых не было иностранных кредитов. Если бы такой кризис произошел, от Федеральной Ре­зервной Системы потребовались бы весьма энергичные действия для того, чтобы экономика страны не испытала серьезных потрясений. ФРС должна была бы выдавать ссуды банкам, испытывающим финансовые трудности, а, возможно, прибегнуть и к каким-либо дополнительным мерам.-

Исторические предшественники Федеральной Резервной Системы. Проведенные недавно исторические иссле­дования обнаружили интересные попытки решить проблему ликвидности банков, проводивших политику частично­го резервного покрытия, относящиеся к периоду, предшествующему созданию Федеральной Резервной Системы в 1914 году. Так, в одном случае ассоциации банков-членов расчетной палаты, организованные этими банками для осуществления операций по чековому клирингу, выполняли функции центрального банка. Если какой-либо банк сталкивался с массовым изъятием вкладов, ассоциации предлагали этому банку «ссудные сертификаты расчетной палаты». Эти сертификты возмещали потерю резервов банка. Банк, находящийся в сложном финансовом положе­нии, мог представить сертификаты расчетной палаты для покрытия неблагоприятных клиринговых балансов и для получения в случае необходимости дополнительного количества денег из расчетной палаты. С помощью этого спо­соба объединялись резервы металлических и бумажных денег всей банковской системы и делали их доступными для банков, испытывающих трудности. Помимо этого достигалось также увеличение общих резервов, поскольку ссудные сертификаты расчетной палаты сами выполняли роль резервов. Несмотря на то, что правомочность выпу­ска сертификатов расчетной палаты не была нигде и никогда зафиксирована, правительство, тем не менее, не пред­принимало мер, направленных на ограничение их выпуска, осознавая, что они помогают избежать финансовых кри­зисов.

Другой способ борьбы с массоыми изъятиями вкладов до образования Федеральной Резервной Системы со­стоял в том, что банки сами могли ограничить выплату наличных денег, или губернатор штата, издав соответствую­щий указ, мог ограничить возможность обращения депозитов в наличные деньги. Ограничение обратимости, осу­ществляемое таким образом, создавало серьезные неудобства для торговцев, которым нужны были наличные деньги для ведения своих кассовых журналов, а также для предпринимателей, которым наличные деньги были нуж­ны для выплаты заработной платы. Тем не менее банки оставались открытыми для деловых людей; они продолжали ссужать деньги, а оплата могла производиться чеками. Подобное ограничение выплат в форме золотых и серебря­ных денег было лучше, чем полная бездеятельность, но все-таки это было не столь эффективное решение пробле­мы ликвидности, как выпуск ссудных сертификатов расчетной платы[10].

В годы, непосредственно предшествующие созданию Федеральной Резервной Системы, Казначейство США иногда вмешивалось в деятельность финансовых рынков с тем, чтобы оказать помощь банковской системе. Таков был третий путь реагирования на банковские кризисы. Секретарь Казначейства Лесли М. Шоу, назначенный на этот пост в 1902 году, был ярым сторонником использования возможностей Казначейства для контроля финансовых рынков. В трудные времена, когда банковские резервы уменьшаются относительно банковскиих депозитов, Казна­чейство могло облегчить положение, увеличивая размеры государственных депозитов в банках, приобретая госу­дарственные облигации, или стимулируя национальные банки к увеличению количества банкнот национальных бан­ков, находящихся в обращении. Секретарь Казнчейства Л. Шоу осуществлял вмешательства своего ведомства в деятельность финансовых рынков с целью сделать более умеренным вход в фазу сжатия делового цикла и сгладить сезонные колебания. В период небольшого спада, наступившего в 1902 году, он заявил, что его действия предотв­ратили банковскую панику.

В периоды банковских кризисов 1893 и 1907 годов рост обеспокоенности общественности по поводу очень боль­шого количества выпущенных ссудных сертификатов расчетных палат, а также продление временного прекраще­ния денежных выплат в монетах из драгоценных металлов, привели к образоанию Федеральной Резервной Систе­мы. Простым людям было трудно понять, почему банковская система регулируется не правительством, а частными расчетными палатами; кроме того, продление временного прекращения денежных выплат в металлических день­гах из драгоценных металлов ассоциировалось в сознании людей с наступлением банковского кризиса. С образо­ванием Федеральной Резервной Системы контроль за деятельностью банков в периоды банковских кризисов пе­решел в руки федерального правительства. Полного согласия по поводу того, что это была перемена к лучшему, нет до сих пор, хотя Федеральная Резервная Система сейчас пользуется широкой общественной поддержкой. До сих пор высказывается мнение, что люди, непосредственно заинтересованные в сохраннии целостности банковской системы, скорее всего справились бы с задачей контроля над этой системой более успешно, чем те, кто осуществ­ляет этот контроль, исходя из политических соображений, зависящих от тактики государственного регулирования. Если бы банки сохранили в собственных руках контроль за ликвидностью во время Великой Депрессии (в период с 1929 по 1933 годы), ошибочных мер Федеральной Резервной Системы можно было бы избежать.

Страхование депозитов

Образование Федеральной Корпорации по Страхованию Депозитов (ФКСД) в 1934 году обычно считается са­мым важным этапом в развитии банковского законодательства с момента создания Федеральной Резервной Сис­темы. Идея страхования депозитов пережила первые неудачные попытки внедрить ее в нескольких штатах. Закон о Надежности Денежных фондов учредил систему страхования депозитов штата Нью-Йорк еще в 1829 году. Закон обязывал банки в момент продления банковских чартеров присоединиться к специально созданному долевому фонду, созданному для защиты депозиторов и держателей банкнот.

Хотя этот фонд помог осуществить расчет с кредиторами бан­ков в период депрессии конца 1830-х годов, для этого ему пона­добилось прибегнуть к финансовой помощи правительства Шта­та. В пяти других штатах с 1829 по 1858 годы также действовали системы страхования депозитов. Много лет спустя, после того, как банки пережили серьезнейшие трудности во время банков­ского кризиса 1907 года, еще восемь штатов попытались осуще­ствить идею страхования депозитов. Эти системы страхования предполагали проведение регулярных банковских ревизий с тем, чтобы не допуситить ситуации, при которой вполне эффек­тивно управляемые банки выплачивали бы высокие страховые взносы, идущие на возмещение потерь, проистекающих от рискованных банковских операций, проводимых банка­ми, управление которыми велось недостаточно осторожно. Ни один из этих планов не просуществовал сколь­ко-нибудь длительное время.

Когда была организована Федеральная Корпорация по Страхованию Депозитов, все банки, входящие в Феде­ральную Резервную Систему, обязаны были в нее вступить. Остальные коммерческие и взаимные сберегательные банки могли по своему желанию обратиться в ФКСД с просьбой о вступлении; большинство из них так и поступили. Однако в 1985 году более 400 банков штатов функционировали без страхования своих депозитов. Некоторые банки не подлежат страхованию потому, что не соответствуют минимальным требованиям ФКСД. Отделения иностран­ных банков пополняют число незастрахованных банков, поскольку у них нет депозитов, подлежащих страхованию. Остальные незастрахованные банки выбрали позицию неприсоединения для того, чтобы избежать затрат, сопря­женных со страхованием. Страховой взнос, необходимый для вступления в ФКСД, составляет 1/12 от каждого про­цента общих банковских депозитов, хотя в отдельные периоды времени более половины этого взноса возвращает­ся банкам. В соответствии с правилами страхования, ФКСД страхует депозиты любого частного лица или фирмы в любом банке на сумму до 100.000 долларов.

ФКСД — не единственное агентство, занимающееся страхование депозитов. Федеральная Корпорация по Страхованию Ссудо-сберегательных Ассоциаций (ФКССА) занимается страхованием депозитных счетов ссудо- сберегательных ассоциаций и других сберегательных банков. Национальный Фонд Страхования Кредитных Союзов страхует счета кредитных союзов. Эти три федеральных агентства осуществляют страхование 99% всех депозитов в Соединенных Штатах. Кроме этого, финансируемые штатами корпорации занимаются страхованием депозитов банков, получивших чартер от правительства штата, а в отдельных штатах — и ссудо-сберегательных ассоциаций.

В 1989 году Конгресс США принял Закон о Реформе Финансовых Институтов, в соответствии с которым система федерального страхования депозитов была реорганизована. ФКССА была упразднена. Вместо нее под эгидой ФКСД были созданы специализированные отдельные страховые фонды для страхового обслуживания банков и ссудо-сберагательных институтов.

ФКСД и банкротства банков. ФКСД может оказать помощь банкам, испытывающим финансовые трудности, од­ним из трех способов: (1) она может провести слияние банка, испытывающего трудности, с другим, более сильным банком; (2) она может позволить банку пройти через банкротство, а затем выплатить депозиторам максимальную сумму страхового вознаграждения; (3) она может поручиться за этот банк, перечислив на его счета определенную сумму денег.

В большинстве случаев ФКСД проводила слияния внушающих опасения банков с другими банками. Раньше это приводило к стопроцентному страховому возмещению несмотря на установленный предел в 100.000 долларов, по­скольку банк, поглощавший другой банк, принимал на себя все депозитные обязательства поглощаемого банка, а ФКСД возмещала потери по переходящим активам. С недавних пор владельцы депозитов, превышающих 100.000 долларов, делят убытки от перевода банковских активов в равных пропорциях с ФКСД. Это сделано для того, чтобы способствовать более тщательной оценке крупными вкладчиками степени надежности своих банков. Руководство ФКСД прибегает к слиянию банков всякий раз, когда это слияние способствует сохранению нормального банков­ского обслуживания в данном районе. ФКСД считает, что слияние банков обходится дешевле, чем ликвидация бан­ка, находящегося на грани банкротства. Помимо этого, таким образом руководству ФКСД удается избежать уве­личения страховых взносов.

Вторая мера, применяемая ФКСД по отношению к разорившемуся банку, состоит в том, что ФКСД ликвидирует этот банк и выплачивает каждому вкладчику сумму страховки в размерах не более 100.000 долларов. Именно таким образом ФКСД закрыла очень крупный банк «Пенн Сквэр» в штате Оклахома в 1982 году. Эта мера оказалась аб­солютно неожиданной для вкладчиков этого банка, владевших крупными депозитными сертификатами. Данные рис. 9.1 свидетельствуют о том, чТо с 1982 по 1984 годы руководство ФКСД закрыло таким образом довольно боль-

Количество банков, закрытых ввиду переживаемых ими финансовых затруднений и суммы убытков ФКСД за период с 1970 по 1985 года.

Закрытые банки

На этом рисунке приведены данные о количестве банков, закрытых в период с 1970 по 1985 год, а также данные о том, как именно они были ликвидированы. Лишь незначительное число из общего числа закрытых банков было незастраховано в ФКСД. Их количество определяется как разность между общим количеством закрытых банков и количеством банков, депозиты которых были полностью выплачены ФКСД, а также количеством банков, подверг­нутых принудительному слиянию, процесс которого финансировался ФКСД.

1970	8	55.229	4	3	272
1971	6	132.058	5	1	193
1972	3	99.784	1	—	1.840
1973	6	971.296	3	3	70.680
1974	4	1.575.832	—	4	823
1975	14	340.574	3	10	18.815
1976	17	865.659	3	13	6.932
1977	6	205.208	—	6	2.523
1978	7	854.154	1	6	6.327
1979	10	110.696	3	7	9.052
1980	10	216.300	3	7	33.538
1981	10	3.826.022	2	8	582.233
1982	42	9.908.379	7	35	1.251.369
1983	48	5.441.608	9	39	1.465.315
1984	79	2.883.162	16	63	495.753
1985	120	8.059.441	29	91	710.333

Год

Количество

Общие депозиты (тыс. долл)

Количество банков, депозиты которых выплатила ФСД

Количество банков, принудительно слитых с более сильными банками

Совокупные убытки ФКСД (тыс. долл)

Источник: Federal Deposit Insurance Corporation, 1985 Annual Report, pp. 61, 68.

Рис. 9.1

Шое количество банков. Подобная практика вызвала волну критики по поводу чрезмерно высоких затрат, необхо­димых для абсолютной защиты вкладчиков в процессе осуществления слияний банков.

Вместо того, чтобы подвергать банк, испытывающий финансовые трудности, процедуре принудительного сли­яния или ликвидации, ФКСД может выступить в качестве поручителя за этот банк. Так, в 1984 году ФКСД поручилась за гигантскую «Континентл Бэнк энд Траст Кампани в Чикаго». Эта мера была ответной реакцией на массовые пере­воды депозитов из «Континентл» в другие банки. Для того, чтобы остановить эти изъятия вкладов, ФКСД объявила, что она выступает абсолютным гарантом всех депозитов банка. Руководство ФКСД посчитало, что только предо­ставление таких гарантий может с уверенностью обеспечить нераспространение финансовых проблем «Конти­нентл» на другие банки, а затем и на всю экономику в целом. Замедление процесса изъятий вкладов из «Конти­нентл» привело к тому, что уменьшилось давление на ликвидные активы этого банка, что защитило банк от непла­тежеспособности. ФКСД выступила поручителем за «Континентл Иллинойз», выкупив очень большое количество его просроченных ссуд и вложив в банк 1 миллиард долларов наличными, что сделало ФКСД главным держателем акций «Континетл Иллинойз». ФКСД провела серьезные изменения в механизме управления банком, а также осу­ществила серьезные изменения в кадровом составе высшего руководства банка, затронувшие и Совет директо1 ров.

Согласно утверждениям руководства ФКСД, поручительство за банк может стоить меньше, чем принудитель­ное слияние; лишь очень немногие банки идут на добровольное приобретение крупных «нездоровых» банков. Оп­поненты практики поручительства заявляют, что эта мера благоприятствует одним лишь крупным банкам и дает им явные незаслуженные преимущества перед небольшими банками.

Функционирование ФКСД. ФКСД была создана после того, как страну потрясло небывалое количество банк­ротство банков во времена Великой Депрессии. Страхование депозитов преследовало две главные цели: во-пер­вых, защитить вкладчиков от финансовых потерь, и, во-вторых, предотвратить массовое изъятие вкладов, сняв

Обеспокоенность клиентов банка по поводу безопасности своих вкладов, проявляющуюся с особой силой в тех слу­чаях, когда банк испытывает финансовые затруднения.

На протяжении многих лет ФКСД успешно обеспечивала стабильность банковоской системы. Со времени Вто­рой Мировой войны и вплоть до 1981 года, число банкротств банков резко перевалило через десяток в год, а депо­зиторы фактически не несли никаких убытков. После 1982 года положение радикальным образом изменилось. Как явствует из данных, приведенных на рис. 9.1, число закрытых банков резко возросло в период между 1982 и 198S годами, а убытки ФКСД превысили и в 1982, и в 1983 году 1 миллиард долларов. В 1985 году количество банкротств банков достигло 120, хотя большинство банков-банкротов было расположено лишь в нескольких штатах, в эконо­мике которых преобладало сельское хозяйство и нефтепереработка. Помимо всего вышеперечисленного, ФКСД классифицировала 110 банков как «проблемные» банки; эта оценка была сделана экспертами ФКСД исходя из ана­лиза их финансового состояния.

Многочисленные банкротства банков стимулировали появление нескольких проектов реформ банковского де­ла. Критически настроенные эксперты утверждают, что ФКСД не следует упорствовать в продолжении своей пол­итики абсолютного (полного) страхования депозитов путем принудительного слияния банков-банкротов (с более «здоровыми» банками — прим. пер.) или путем поручительства; ряд экспертов рекомендовал даже сократить страховую компенсацию и установить ее на уровне ниже 100.000 долларов. Согласно этой точке зрения, страхова­ние депозитов должно быть направлено в первую очередь на то, чтобы защитить неискушенных вкладчиков, кото­рые в силу объективных причин оказываются не в состоянии оценить уровень риска, на который потенциально готов пойти их банк. Уменьшение страховых лимитов до уровня значительно более низкого, чем установленная сейчас сумма в 100.000 долларов, могло бы способствовать достижению этой цели, поскольку депозиты вкладчиков, име­ющих весьма туманное представление о банковском деле, едва ли могут даже приблизиться к этой сумме. Стра­хование крупных депозитов имеет сугубо отрицательные последствия, поскольку оно освобождает крупных вклад­чиков от необходимости оценивать надежность банка, в который они вносят свои депозиты. Подобная страховая практика побуждает инвесторов в крупные депозитные сертификаты вкладывать свои деньги в тот банк, который предлагает им самую высокую процентную ставку, причем на надежность банка они вправе уже просто не обра­щать никакого внимания.

ФКСД подвергалась резкой критике за то, что она требует со всех банков внесения единого унифицированного страхового взноса, абсолютно не учитывая при этом различий в уровне риска банковских операций, проводимых тем или иным банком. Оппоненты ФКСД утверждают, что подобная политика ФКСД вдохновляет банкиров на осу­ществление неоправданно рискованных банковских операций. Они выступили с предложением ввести дифферен­цированные ставки страхования депозитов. Конгресс США поручил ФКСД рассмотретьь это предложение. Несмот­ря на то, что измерение банковского риска и отражение его в сумме страхового взноса сопряжено с многими слож­ностями, меры такого плана сами по себе заставляют банкиров быть куда более осмотрительными.

ФКСД может понести серьезные убытки в случае массовых банковских банкротств, а это, в свою очередь, мо­жет повлиять на величину страховых взносов. Все эти обстоятельства привели к усилению дискуссии о крайней же­лательности введения так называемого исторического подхода к калькуляции (банковских) затрат — оценке бан­ковских ценных бумаг по ценам на момент их приобретения, а не по текущим рыночным ценам. «Исторический» подход к калькуляции банковских затрат позволяет банкам продолжать осуществление реальных операций с собственным капиталом, который приобрел бы отрицательное значение, если бы активы оценивались по теку­щим рыночным ценам. Возможное банкротство банков такого рода может стоить ФКСД очень больших денег. Между тем, простое временное приостановление их банковских операций могло бы избавить ФКСД от убытков

Подобного рода.

Проводимая в настоящее время ФКСД «политика предостав­ления информации» обязывает банки публиковать в своих еже­годных отчетах стоимостные объемы ссуд, не приносящих про­центного дохода. Начиная с 1986 года ФКСД еженедельно публи­кует названия банков и фамилии банковских служащих, к которым были приняты какие-либо меры. Эти меры направлены на то, что­бы заинтересовать банки в проведении более осмотрительной и осторожной ссудной политики, и, тем самым, уменьшить убытки ФКСД путем сокращения числа банковских банкротств. Совет Уп­равляющих ФРС не поддержал политику предоставления инфор­мации столь же рьяно, как ФКСД. Руководство ФРС опасается, что рассекречивание банковской информации может стимулиро­вать массовое изъятие депозитов из банков, не отличающихся от­менным финансовым здоровьем, что, разумеется, отнюдь не уба­вит количество проблем, стоящих перед ФРС.

Что касается выполнения ФКСД особого рода «психологиче­ской» функции, суть которой состоит в предупреждении массово­го изъятия депозитов путем их страхования, то и она также вызы­вает определенные сомнения. Как мы уже отмечали, одной из пер­воначальных целей образования ФРС было предотвращение массовых изъятий депозитов. Нет никакой нужды вновь повторять ошибки, некогда уже совершенные во времена Великой Депрессии.