В настоящее время активно используются институты предста­вителей, статс-секретарей[114] [115] органов федеральной исполнительной власти в Государственной Думе. Основная их функция — отста­ивание интересов исполнительной власти в нижней палате Феде­рального Собрания. По мнению Алексея Любимова, органы ис­полнительной власти — Правительство Российской Федерации и Администрация Президента Российской Федерации — являются одними из самых сильных лоббистов на российской политической сцене Соответственно, роль посредников между исполнительной и законодательной властью заключается в постоянных согласова­ниях тех или иных позиций и, бесспорно, она очень велика.

К числу основных представителей исполнительной власти в Государственно*! Думе следует отнести: уполномоченного пред­ставителя Президента Российской Федерации в палатах Федераль­ного Собрания, уполномоченного представителя Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания и статс - секретарей ключевых министерств и ведомств.

Уполномоченные представители Президента РФ в палатах Фе­дерального Собрания — это уполномоченный представитель Пре­зидента в Государственной Думе и Совете Федерации. Основные их функции: обеспечение эффективности законодательного про­цесса, координация деятельности Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Полномочные представители во взаимодействии с помощ­никами Президента координируют работу в Федеральном Собра­нии Российской Федерации, подразделений Администрации Пре­зидента и представителей Правительства Российской Федерации.

Уполномоченный представитель Президента РФ в Государ­ственной Думе представляет на заседании Государственной

Думы внесенные президентом проекты федеральных консти­туционных законов, другие законопроекты и поправки к рас­сматриваемым в Государственной Думе законопроектам, а так­же обращение президента к Федеральному Собранию, обосно­вания отклонения президентом принятых федеральных законов, участвуют в формировании планов законопроектных работ и предложений к повестке дня заседаний Федерального Собрания, а также осуществляет другие функции по поручению прези­дента.

Полномочным представителем Президента Российской Феде­рации в Государственной Думе с 2004 года является Александр Косопкин (ранее он являлся начальником главного управления внутренней политики Президента РФ).

Уполномоченные представители Правительства РФ в штатах Федерального Собрания — это Уполномоченный представитель Правительства РФ в Совете Федерации и Уполномоченный пред­ставитель Правительства РФ в Государственной Думе. Первую должность с 28 апреля 2004 года занимает Андрей Яцкин, вто­рую— с 31 мая 2000 года — Андрей Логанов.

Согласно постановлению Правительства Российской Федера­ции от 1 февраля 2000 года № 94 основными функциями упол­номоченных представителей Правительства РФ в Федеральном собрании РФ является обеспечение представления интересов пра­вительства в палатах Федерального Собрания.

В связи с этим полномочные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания: участвуют без специаль­ного решения правительства в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени правительства в палатах Федерального Собрания, представляя согласованную позицию правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организуют участие руководителей федеральных органов исполнительно!! власти в работе палат Федерального Собрания по законопроек­там, внесенным правительством; решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представи­телей Правительства РФ в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении

законопроектов и законов; согласовывают проекты документов, направляемые правительством в палаты Федерального Собра­ния; согласовывают проекты решений правительства о назна­чении на должность и освобождении от должности статс-сек­ретарей — заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти; участвуют в под­готовке для Президента Российской Федерации информации об отношении правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федераль­ным законам; информируют правительство о ходе законода­тельного процесса и прохождении законодательных инициатив правительства в палатах Федерального Собрания; выявляют случаи несоответствия позиций федеральных органов испол­нительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания, позиции правительства; взаимодей­ствуют с полномочными представителями Президента Россий­ской Федерации.

Другогї важной обязанностью уполномоченных представите­лей является координация работы статс-секретарей — замести­телей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с законодатель­ным процессом.

Лоббистские возможности уполномоченных представителей правительства в Федеральном собрании значительны. Так, по мнению политического консультанта Глеба Григора представи­тели от правительства — одни из лучших лоббистов в нижней палате российского парламента. Вот что он пишет об это в своей статье, опубликованной в газете Ведомости: «Общепри­знанным образцом для подражания стали лоббисты, представ­ляющие в Государственной Думе федеральное правительство. Остается только догадываться, как им удается добиваться своих целей. Но по нижней палате давно ходят слухи, что за опреде­ленную позицию при голосовании правительство помогает де­путатам решать конкретные проблемы их регионов. Как уже писали многие газеты, неприкрытый лоббистский торг с пар­ламентариями шел при обсуждении федерального бюджета на 2002 год, особенно в третьем чтении. Лидеры левого менынин-

ства неоднократно называли это “подкупом на государственном уровне”»[116] [117].

В данной связи приведем несколько примеров лоббирования уполномоченного Правительства РФ в Государственной Думе Андрея Логинова.

Андрей Логинов — полномочный представитель Правитель­ства РФ в Государственной Думе, бывший начальник Управления Президента РФ по вопросам внутренней политики.

Лоббистская деятельность:

Нефть. Работал в банке «МЕНАТЕП», затем (с 1993 года) в Министерстве топлива и энергетики у Юрия Шафраника, где возглавлял главное управление по связям с общественностью. Юрий Шафраник в 1994 продвинул Андрея Логинова в Адми­нистрацию Президента, где тот вскоре возглавил Управление Президента РФ по вопросам внутренней политики.

Религия. С 31 октября 1996 года Андрей Логинов входил в состав Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ. Вместе с митрополитом Кириллом Логинов принимал участие в избирательных кампаниях Николая Егорова (на пост губернатора Кубани) и Александра Коржакова (в Думу). Компания «Эвихон» (которая получила право на безакцизный ввоз в Россию сигарет и алкоголя) была аффилирована с отцом Кириллом. Подъем отца Кирилла в РПЦ связывают с сотнями миллионов долларов, прошедшими через эту фирму-.

Игорный бизнес. «Несколько странной в связи с этим пока­залась собравшимся на заседание рабочей группы, созданной для доработки проекта, позиция представителя Правительства РФ в Государственной Думе Андрея Логинова. По сути, он предлагает не возвращать проект во второе чтение, а рассмотреть его во втором чтении и направить в третье на одном и том же заседании Думы. И уже тогда вносить в текст поправки. Но ведь совершен­но очевидно, что внесение поправок в третьем чтении не пре­дусмотрено Регламентом Государственной Думы, даже если их

“внести”, они будут нелегитимны, и как реализовать свои права на внесение поправок многочисленным субъектам законодатель­ной инициативы, ведь даже направление в их адреса проекта занимает немалое время. В этом случае их мнение так и остает­ся неуслышанным»[118] [119].

Наркотики. Правительство пересмотрит дозы наркотиков, хранение которых не несет уголовной ответственности. К 13 ок­тября 2004 года в Госдуме будет представлена информация о возможных изменениях. Об этом сообщил на заседании палаты полпред Правительства РФ в Думе Андрей Логинов. Ранее неко­торые депутаты высказали недоумение по поводу принятия пра­вительством постановления, которое в несколько раз увеличило дозы наркотиков, разрешенных к хранению2.

Пивное лобби. В 2004 году был привлечен на сторону пивно­го лобби Союзом пивоваров России (В. Мамонтов) в связи с принятием крайне жестких поправок к Закону «О рекламе», за­прещающих рекламу пива в определенные часы на телевидении. На Андрея Логинова была возложена задача затормозить приня­тие закона и, возможно, добиться вето. «Вы нарываетесь на ве­то,- заявлял депутатам накануне голосования в третьем чтении представитель правительства в Госдуме Андрей Логинов. — Этот документ не имеет никакой правоприменительной перспективы». Однако ситуацию переломить не удалось. Депутаты поддержали закон в третьем чтении, и после подписания президентом он вступил в силу.

Страховое лобби. Вопрос корреспондента: «Одна из самых насущных депутатских тем — автомобильная — сегодня полу­чила новость. Правительство не будет снижать тарифы обяза­тельного страхования автогражданской ответственности. Пред­ставитель Правительства в Государственной Думе Андрей Логи­нов приводит следующие аргументы». Ответ Андрея Логинова: «Тарифы, которые у нас сегодня существуют на страхование автогражданской ответственности автовладельцев, ниже нас по Восточной Европе такие тарифы существуют только на Украине.

Они у нас достаточно низкие. Это первое. Второе. За время, ко­торое прошло с действия этого закона, в силу инфляционных процессов, так вот с учетом этой инфляции уже реальное содер­жание этих тарифов снизилось за последние полтора года почти на 20%»[120].

Статс-секретари органов исполнительной власти в палатах Федерального Собрания. Основной служебной обязанностью статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) руко­водителей федеральных органов исполнительной власти — яв­ляется обеспечерше взаимодействия с палатами Федерального Собрания[121].

Должности статс-секретарей по связям с парламентом были введены в 1994 году согласно постановлению Правительства РФ от 16 декабря 1994 г. № 1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства РФ с Палатами Федерального Собрания».

Статс-секретари: участвуют в формировании планов и про­грамм законопроектной деятельности правительства; органи­зуют представление на заседаниях палат Федерального Собра­ния, их комитетов и комиссий законопроектов, внесенных правительством, а также официальных отзывов, заключений и поправок правительства; информируют комитеты и комиссии палат Федерального Собрания о позиции правительства по законопроектам, внесенным другими субъектами права зако­нодательной инициативы; ведут сбор и обобщение информации о рассмотрении в палатах Федерального Собрания, их комите­тах и комріссріях законопроектов и законов по предметам ве- дения соответствующріх федеральных органов исполнительной власти, осуществляют подготовку предложений об отношении праврітельства к отрім законопроектам pi законам и оператрівно ррнформррруют об этом полномочных представителей Прави - тельства РФ в палатах Федерального Собрания; организуют подготовку федеральньїмрі органами исполнительной властрр проектов офрщиальных отзывов, заключенрш pi поправок к

законопроектам; организуют работу федеральных органов ис­полнительной власти с парламентскими запросами, депутатс­кими запросами и обращениями членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; взаимодействуют с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и депу­татскими объединениями; несут ответственность перед прави­тельством и руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти за организацию участия фе­дерального органа исполнительной власти в законопроектной деятельности.

Лоббистские возможности. В большинстве правительствен­ных агентств и ведомств существуют специальные департамен­ты по связям с парламентом. При этом надо иметь в виду, что ни одно министерство не имеет права вносить законы напрямую в Государственную Думу, оно должно их внести в правитель­ство, которое на своем заседании должно их одобрить, и лишь после этого закон может от имени правительства вноситься в Думу. Тем не менее есть особая разновидность лоббизма, ког­да министерства и ведомства пытаются сократить этот путь, отстаивая собственные интересы, находят прямые пути выхо­да на Государственную Думу, в частности через «родственные» комитеты Госдумы. В этом лоббизме статс-секретари играют ключевую роль; возможности для политического торга здесь колоссальны.

Экспертное управление Администрации Президента (начальник Аркадий Дворкович). Администрация Президента РФ в сущест­вующей системе власти — ключевое звено отраслевого лобби­рования. Любую законодательную инициативу (будь то поправ­ка к закону или закон в целом) лоббисты согласуют в Админис­трации Президента. По словам президента ВСС Александра Ко­валя, «если общего одобрения нет — вся работа может быть сведена к нулю»1. Экспертное управление Администрации Пре­зидента согласно положению о своей деятельности занимается экспертизой проектов федеральных законов, регулирующих от­ношения в социально-экономической сфере, а также направлен-

Интервью авторов с Александром Ковалем, декабрь 2005 г.

ных на обеспечение согласованного функционирования и взаи­модействия федеральных органов исполнительной власти1.

По словам Александра Коваля, любые законодательные ини­циативы страховое сообщество согласует именно с Экспертным управлением. Способы таких согласований могут быть самые разные. «Идет процесс переговоров. К примеру, проходит мно­жество конференций, в которых Аркадий Дворкович принимает участие. Именно на таких неформальных кулуарных встречах можно обсудить проблему в общих чертах, понять, будет вопрос одобрен либо нет»-1.

Государственно-правовое управление Администрац ни Президента (начальник Лариса Брычева) согласно положению о своей деятель­ности занимается: подготовкой проектов заключений Президента РФ на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении, а также подготовкой предложений о подписании (отклоне­нии) Президентом РФ федеральных законов в случае их соответствия (несоответствия) Конституции РФ и федеральным законам3. Заклю­чения Государственно-правового управления, как правило, имеют определяющее значение. «Случаи, когда удавалось переубедить это Управление, — единичны», — резюмирует Александр Коваль1.

На уровне Аппарата Правительства Российской Федерации основное внимание лоббистов обращено на Правовой департа­мент Правительства (директор Гарри Владимирович Минх), а так­же профильные для каждой отрасли департаменты.

Рассмотрим теперь подробнее особенности законодательного лоббирования с использованием ресурса Администрации Пре­зидента, а именно принятие Закона «О связи» в Государственной Думе третьего созыва.

Основными оппонентами по закону были: с одной стороны, так называемая группа «питерских связистов», представленная

1 Положение об Экспертном управлении Президента Российской Федерации утверждено Указом Президента Российской Федерации от 20 августа 2004 г. № 1086.

2 Интервью авторов с Александром Ковалем, декабрь 2005 г.

3 Положение о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации; утверждено Указом Президента Российской Федерации от 28 мая 2004 г. № 699.

* Интервью авторов с Александром Ковалем, декабрь 2005 г.

Министерством связи и депутатами Государственной Думы Ни­колаем Гончаром, Максимом Коробовым, Виктором Алкснисом; с другой стороны, представители «Альфа-групп», в лице своих депутатов Леонида Маевского, Михаила Емельянова, Виктора Топилина.

1 января 2003 года в Государственную Думу приходит заклю­чение Администрации Президента по поводу министерского за­конопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон «О свя­зи», прошедшего первое чтение в ноябре 2002 года. В письме Владимир Путин указал на внутренние противоречия закона и предложил исправить некоторые его положения. Помимо рас­ширения полномочий Минсвязи в президентском заключении была подвергнута критике плата, взимаемая Минсвязи за исполь­зование радиочастотного спектра и выделение номерной емкос­ти, а также механизм универсального обслуживания (формиро­вания перечня услуг связи, которые должны были субсидиро­ваться из специального фонда универсального обслуживания). Стоит отметить, что указанное заключение было основным ар­гументом лоббистов «Альфа-групп» в борьбе с «питерскими свя­зистами». Интересным в этой связи представляется история по­явления данного документа, рассказанная в интервью одним из участников тех событий — депутатом Александром Кравцом[122].

В заключении Администрации Президента говорилось, что надо менять некоторые положения, что документ сырой и в таком виде его нельзя принимать. Но само появление президентских замечаний было загадочным. Дело в том, что такой документ проходит через определенных людей в Администрации, через аппарат, который его готовит. И как правило, на листе указыва­ется исполнитель. Так вот, на этой бумаге была подпись Прези­дента РФ, а подписи исполнителя не было. Позднее мне стало понятно почему: кое-кто решил подправить закон и, пользуясь связями, пытался добиться этого не самым честным путем.

— Вы имеете в виду лоббирование интересов бизнес-структур? И кто же?

— “Альфа-групп”».

4